|
НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ
Харківський регіональний інститут
Труш Олександр Олегович
УДК 351:614.8
СТРУКТУРНО-ФУНКЦІОНАЛЬНЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ
ТЕРИТОРІАЛЬНОГО УПРАВЛІННЯ ЗАПОБІГАННЯМ
ТА ЛІКВІДАЦІЄЮ НАДЗВИЧАЙНИХ СИТУАЦІЙ
(на прикладі Управління пожежної безпеки в Харківській області)
25.00.02 – механізми державного управління
АВТОРЕФЕРАТ
дисертації на здобуття наукового ступеня
кандидата наук з державного управління
Харків – 2003Дисертацією є рукопис
Робота виконана в Харківському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.
Захист відбудеться 19.12.2003 року о 16 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 64.858.01 Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (61050, м. Харків, просп. Московський, 75).
З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (61050, м. Харків, просп. Московський, 75).
Автореферат розісланий 18.11.2003 р.
Вчений секретар
спеціалізованої вченої ради В.С. Лебець
ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ
Актуальність теми. Сучасний етап розвитку суспільства поставив перед теорією і практикою державного управління завдання комплексного розвитку системи запобігання і ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій (НС), які виникають в Україні, удосконалення управління цією системою. Його вирішення тісно пов’язано з особливостями проектування ефективних організаційних структур (органів і підрозділів), що безпосередньо виконують відповідні управлінські функції. Проектування й удосконалення зазначених структур управління найчастіше будується на основі лише якісних показників та оцінок. При створенні нових об’єктів управління, в основному, застосовуються тільки типові структурні рішення. Разом з тим, проектування будь-якої структури управління, а тим більше у сфері державного управління безпекою населення, – складне завдання, що вимагає обліку та врахування значної кількості чинників, які є визначальними в діяльності апарату і структури, впливають на вибір оп-тимальних варіантів управлінських рішень. Характерною рисою державного управління пожежною безпекою можна вважати своєчасну і ви-ключно правильну реакцію суб’єкта управління на обставини, що швидко змінюються, на непередбачувані події, які вимагають негайних дій від-повідної організаційної структури.
Нові умови управління, пов’язані з докорінними змінами соціального та економічного середовища, значно обмежили можливості використання “традиційних” типових структур і старих інструментів управління. Це стосується як державних оперативних і аварійно-рятувальних служб (АРС), так і органів та підрозділів Державної пожежної охорони (ДПО) України, які першими прибувають на місце небезпечної події.
Отже, розробка науково обґрунтованих механізмів державного управління, методів аналізу найсуттєвіших функцій державних органів управління запобіганням і ліквідацією наслідків НС та ефективних технологій побудови їх організаційних структур є актуальною науковою проблемою.
Стан наукової розробки проблеми. Розв’язанню окремих проблем пожежної безпеки присвячено наукові праці М. Брушлинського, Ю. Глуховенка, В. Тарасова та ін. У більш широкому контексті досліджуються актуальні питання національної та екологічної безпеки (Е. Глинська, В. Говоруха, Б. Горлицький, О. Даніл’ян, О. Дзюбань, М. Падун, Б. Порфир’єв, А. Смелявцев, В. Шамрай, О. Урсул).
Разом з тим, пожежна безпека, як і інші види безпеки (воєнна, соціальна, економічна, продовольча, інформаційна тощо), потребують особливої уваги науковців у зв’язку з трансформаційними процесами в українському суспільстві (О. Власюк, О. Грязнова, Є. Кисельов, Е. Коротков, Л. Лисюткіна, Б. Панасюк, С. Пирожков, В. Рижих, В. Ткаченко, Б. Холод), новими уявленнями щодо специфічної “природи” суспільства та суспільних відносин (Д. Белл, Ж. Бодрій, А. Гор, Н. Луман, І. Пригожин, І. Стенгерс, О. Тоффлер, А. Турен, Ф. Фукуяма, Ф. Хайєк) та з урахуванням нових розробок про сучасну державу як складну соціальну систему (В. Афанасьєв, В. Бакуменко, І. Василенко, В. Корженко, Г. Малинецький).
Критичного переосмислення проблем пожежної безпеки вимагають і нові ідеї в сучасному державному менеджменті (Дж. Гордон, Б. Гурне, Д. Олафс, Г. Райт, Дж. Стерлінг, Д. Шуман), управлінні суспільними процесами (В. Вайріх, В. Гончаров, Р. Дафт, Р. Друкер, Д. Дунган, Г. Емерсон, Г. Кунц, Дж. Мередіс, С. О’Доннел, Г. Осовська, С. Паркінсон, Р. Пушкар, Д. Ру, М. Рустомджі, Д. Сульє, Н. Тарнавська, Ф. Тейлор, Ю. Тихонравов, Е. Турбан, А. Файоль, В. Хілл) та у сфері на-уки державного управління (В. Авер’янов, Г. Атаманчук, В. Кобзаненко, Г. Одінцова, В. Скуратівський, В. Тронь, В. Цвєтков та ін.). Зокрема, йдеться про застосування моделювання в сучасному програмно-цільовому управлінні (В. Бакуменко), упровадження стратегічного планування (Ю. Шаров, Ю. Шахов), реалізацію системного підходу в організації державного управління (Н. Нижник, Л. Артюшин, О. Машков, С. Мосов), державне регулювання економіки (О. Амосов, Л. Анічин, Л. Головко, Л. Дідівська, З. Залога, М. Крупка, А. Мельник, І. Михасюк, Г. Мостовий, М. Тимчук, Л. Шатихін, В. Черняк), управління персоналом в органах державного управління (О. Кібанов, М. Пірен, Г. Саймон, Е. Старобинський, С. Янг), сучасну теорію “регіоналістики” (В. Забродський, В. Поповкін, В. Симоненко, В. Сорокіна, О. Топчієв), інформаційні технології в державному управлінні (Ю.Машкаров, В. Сидоренко, В. Тронь), упровадження новітніх соціальних технологій (В. Іванов, В. Князєв, Г.Щьокін), розвиток міста та місцевого самоврядування (В. Бабаєв, Ю. Лебединський, Т. Морозова, В. Ясюнас).
Потребує подальшого удосконалення та обґрунтування практика застосування методу математичного моделювання щодо окремих сфер державного управління, в тому числі і для структурно-функціонального забезпечення територіального управління запобіганням та ліквідацією надзвичайних ситуацій, адже в недалекому минулому вже започатковано математичне моделювання організаційних структур управління (Л. Базилевич, Б. Байрієв, В. Дудорін, Є. Кузнєцов, Б. Лагоша, О. Лейбкінд, І. Мучник, О. Сиротін, О. Цвіркун та ін.). Ця обставина, ра-зом із зазначеними іншими, значною мірою вплинула на вибір теми для даного дисертаційного дослідження.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано в рамках науково-дослідної роботи Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України “Адміністративне реформування на рівні територіальних органів влади в Україні” (державний реєстраційний номер 0100U001207), яка є складовою комплексного наукового прое-кту “Державне управління та місцеве самоврядування” Національної академії державного управління при Президентові України, а також пов’язана з науковим комплексним дослідженням “Удосконалення організаційно-функціональних структур управління в ДПО”, яке здійснюється в Академії пожежної безпеки України (державний реєстраційний номер 0102U003512) і координується Головним управлінням державної пожежної охорони МВС України.
Мета дослідження полягає у теоретичному обґрунтуванні та розробці механізмів державного управління попередженням і ліквідацією НС, ме-тодів і моделей для визначення складу, змісту і розподілу функцій управління при проектуванні структури органів і підрозділів ДПО в системі державного управління НС, обґрунтуванні пропозицій щодо засобів реалізації запропонованої методики аналізу функцій.
Досягнення поставленої мети передбачає вирішення наступних принципових питань, що становлять задачі дослідження:
– з’ясувати місце ДПО в системі державного управління НС;
– виявити основні наукові підходи в дослідженнях з проектування структур управління;
– розробити методичні положення щодо аналізу функцій управління органами і підрозділами ДПО задля визначення множини їх функцій в конкретних умовах дій;
– дослідити наявні структури функцій в ДПО та організаційну побудову її підрозділів;
– обґрунтувати сучасні адекватні підходи в оцінці структури функцій органу (підрозділу) ДПО;
– розробити алгоритм формалізованого опису організаційної структури органів управління ДПО на основі узагальненої структури функцій;
– реалізувати запропоновану методику в реальному органі управління ДПО територіального рівня (Управління пожежної безпеки в Харківській області).
Об’єкт дослідження – процес державного управління НС та механізми формування структури органів і підрозділів ДПО.
Предмет дослідження – наукове обґрунтування та методичне забезпечення побудови раціональних структур державного управління попередженням та ліквідацією НС на прикладі діяльності органів (підрозділів) ДПО територіального рівня.
Методи дослідження, їх різновидність та вибір для застосування в дисертації залежать від складності та функціональних особливостей відповідних об’єктів пізнання. Зокрема, при узагальненні та систематизації нормативно-правових актів і концептуальних підходів щодо предмету дослідження, структуризації адаптованих до умов ДПО цілей та функцій, з’ясуванні організаційної побудови і місця ДПО в системі попередження і ліквідації НС використано методи системного та функціонального аналізу; для визначення етапів побудови нових структур управління – загальнонауковий метод аналізу і синтезу; для експертного опитування фахівців ДПО з метою оцінки розподілу функцій в органах і підрозділах ДПО та визначення коефіцієнтів міри зв’язку між функціями – методи експертного опитування та експертних оцінок; для обробки результатів експертного опитування – засоби теорії нечітких множин; для розбивки заданої кінцевої множини функцій на однорідні підмножини, що не перетинаються – метод кластерного аналізу; при розробці алгоритмів побудови функціональних структур управління – математичний апарат організаційного моделювання.
Наукова новизна одержаних результатів зумовлена цілісним системним аналізом структурно-функціональної побудови органів державного управління територіального рівня запобіганням і ліквідацією НС (на прикладі УПБ в Харківській області) та розробкою нових ефективних підходів щодо створення їх оптимальних структур із застосуванням засобів математики.
Новизна наукових результатів конкретизується у наступних положеннях:
уперше:
– визначено адекватне місце управлінських підрозділів ДПО в системі державного управління попередженням і реагуванням на НС з урахуванням змін у підпорядкованості ДПО на центральному рівні виконавчої влади, чіткого розподілу функцій між підрозділами аварійно-рятувальних служб, до яких належить і пожежна охорона, та оптимальної внутрішньої структуризації ДПО;
– розроблено алгоритм оцінки зв’язку елементів у системі управління апаратом (підрозділом) ДПО з використанням теорії нечітких множин та лінгвістичного аналізу схожості у відповідності з наявною нормативно-правовою базою і на основі експертних даних фахівців-практиків;
– запропоновано метод формування структури цілей і функцій управління апаратом (підрозділом) ДПО і рекомендації щодо його адаптації до досліджуваного об’єкта, що дозволяє перейти від якісних характеристик оцінки близьких за змістом функцій органів і підрозділів управління ДПО до кількісних (значне збільшення обсягів сформалізованих параметрів);
удосконалено:
– класифікатор НС в Україні із внесенням до нього пожеж в житловому секторі, які мають локальний характер, але є найбільш поширеними НС та найнебезпечнішими для життєдіяльності людини (дають найбільший відсоток загибелі людей);
дістали подальшого розвитку:
– механізми державного управління попередженням і ліквідацією НС в залежності від форм зв’язку між структурними підрозділами ДПО (лінійні, функціональні, лінійно-функціональні, змішані, програмно-цільові) та на основі упровадження специфічних принципів формування структур управління пожежної охорони (єдності керівництва і персональної відповідальності; поширеності та дієвості контролю; чіткого функціонального розмежування; відповідності прав і обов’язків та відповідальності кожної ланки управління і посадової особи; гнучкості й економічності);
– застосування системно-цільового підходу (структуризація цілей, метод організаційного моделювання та експертних оцінок, математичне обґрунтування) для аналізу специфічної системи державного управління попередженням і реагуванням на НС;
– механізми адаптації усталених методів структуризації цілей і функцій до апаратів (підрозділів) ДПО в трансформаційному суспільстві.
Практичне значення отриманих результатів полягає в тому, що розроблений і запропонований в дисертації новий підхід щодо аналізу функцій управління органів і підрозділів ДПО, а також засоби його реалізації дозволяють здійснювати вибір відповідної (найбільш ефективної в конкретних умовах) методики структуризації цілей і функцій, отже, знижують трудомісткість цього процесу, забезпечують можливість для планомірної діяльності зі створення оптимальної системи державного управління попередженням і реагуванням на НС.
Висновки та результати виконаного дослідження можуть використовуватися при проектуванні структури управління як новоутвореного апарату (підрозділу) ДПО, так і такого, що реконструюється або розширюється, для підвищення ефективності його діяльності при виконанні задач з попередження і ліквідації наслідків НС.
Розроблені дисертантом технології певним чином реалізовані при вирішенні практичних задач удосконалення структури апарату управління пожежної безпеки (УПБ) в Харківській області. Окремі положення і розробки впроваджені в навчальний процес в Академії пожежної безпеки України при викладанні дисциплін “Організація управління в діяльності пожежної охорони” та “Організаційно-керівні аспекти профілактики пожеж”.
Апробація результатів дисертації. Основні ідеї, положення та висновки дослідження доповідались і були схвалені на теоретичних семінарах двох кафедр: управління та організації діяльності пожежної охорони Академі ї пожежної безпеки України (1999 – 2001 рр.); філософії, теорії державного управління та менеджменту Харківського регіонального інституту Національної академії державного управління при Президентові України (2001 – 2003 рр.); на міжнародній науково-методичній конференції “Інженерна освіта на межі століть: традиції, проблеми, перспективи” (м. Харків, 2000 р.), міжнародній науково-практичній конференції “Су-часні проблеми гуманізації та гармонізації управління” (м. Харків, 2000 р.), міжнародній науково-технічній конференції “Системи безпеки – 2001” (м. Москва, 2001 р.), міжрегіональній науково-практичній конференції “Формування механізму регіонального управління в Україні” (м. Харків, 2001 р.), науково-практичній конференції “Адміністративне реформування на рівні територіальних органів влади” (м. Харків, 2001 р.), міжнародній науково-практичній конференції “Пожежна безпека – 2001” (м. Львів, 2001 р.), ІІ та ІІІ міжнародних наукових конгресах “Державне управління та місцеве самоврядування” (м. Харків, 2002, 2003 рр.).
Публікації. За темою дисертації опубліковано 12 робіт, три з них у виданнях, що входять до переліку наукових фахових видань з державного управління, затвердженого ВАК України. Їх загальний обсяг становить понад 2,0 обліково-видавничих аркуші.
Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, висновків, чотирьох додатків та списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації – 174 сторінки. Список використаних джерел містить 177 найменувань.
ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ
У вступі обґрунтовується актуальність теми, визначається стан її наукової розробки, з’ясовується зв’язок з науковими програмами, розкриваються мета, задачі, об’єкт, предмет та методи дослідження, формулюється наукова новизна отриманих результатів, встановлюється практичне значення роботи, наводяться відомості про апробацію результатів дисертації.
У першому розділі – “Державне управління в системі запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного і природного характеру” – аналізуються поняття та зміст державного управління надзвичайними ситуаціями (НС), з’ясовуються стратегії щодо формування структур державного управління в системі запобігання і реагування на НС, досліджуються основні моделі зазначених структур та визначаються критерії їх ефективності.
Надзвичайна ситуація – це порушення нормальних умов життя і діяльності людей на об’єкті або території, що спричиняється аварією, катастрофою, стихійним лихом чи іншою небезпечною подією, яка призводить (може призвести) до загибелі людей чи значних матеріальних втрат.
Загальними ознаками НС вважаються:
• наявність або загроза загибелі людей чи значне погіршення умов для їх життєдіяльності;
• заподіяння економічних збитків;
• істотне погіршення стану природного (або соціального) довкілля.
Рівень НС визначається фахівцями на основі аналізу трьох груп факторів: територіального поширення; розміру заподіяних (очікуваних) економічних збитків і людських втрат; класифікаційних ознак НС, що включають генезис НС (техногенні, природні, соціально-політичні, воєнні), а та-кож масштаб НС (об’єктові, місцеві, регіональні та загальнодержавні).
Статистичні дані свідчать, що найгостріше в життєдіяльності адміністративно-територіальних одиниць (АТО) в Україні виникають НС, пов’язані з пожежами. Для них також передбачені відповідні критерії та характеристики, за якими класифікують дані НС:
– вид НС (техногенного характеру: пов’язані з вибухами, на транспорті, в шахтах, на радіаційно-небезпечних об’єктах та ін.; природні: лісові, хлібних масивів, торф’яні, підземних горючих копалин та ін.);
– кількість підрозділів гарнізону ДПО, задіяних на ліквідації наслідків пожежі та інших сил і засобів (для гасіння пожеж в природних екосистемах);
– кількість осіб, яких необхідно евакуювати;
– конкретні обсяги розповсюдження пожежі на окремих об’єктах;
– обсяги вилученої з обороту земельної території тощо.
Для боротьби з НС в Україні розроблена єдина державна система запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного і природного характеру (ЄДС НС), головною підсистемою якої є забезпечення пожежної безпеки (СЗПБ), що має свої територіальні державні структури і, перш за все, органи і підрозділи ДПО, від якості й ефективності роботи яких залежить стан СЗПБ.
У свою чергу, ефективність системи попередження і ліквідації НС безпосередньо залежить від налагодженої взаємодії між підрозділами аварійно-рятувальних служб (АРС), а це потребує побудови чітких організаційних структур управління, вдосконалення їхніх функцій в галузі профілактики і ліквідації НС та в оперативному проведенні аварійно-рятувальних робіт.
При всій різноманітності сучасних підходів щодо проектування структур і удосконалення механізмів управління – класифікаційний підхід (О. Лейбкінд, Б. Рудник, О. Тихомиров), оптимізаційно-імітаційний підхід (О. Цвіркун), нормативно-функціональний, функціонально-технологічний і системно-цільовий підходи (М. Брушлинський) – в їх основі закладено ідеї Ф. Тейлора і А. Файоля, пов’язані із структурно-функціональними особливостями управлінської системи.
Кожний із зазначених підходів передбачає використання певних методів та моделей проектування, зокрема, із застосуванням комплексного критерію оцінки якості організаційної структури та кількісних (математичних) методів аналізу і синтезу структур організаційних систем (Л. Базилевич, В. Дудорін, О. Сиротін), а також активно адаптуючи метод структуризації цілей (Б. Мільнер).
Найбільш інтенсивно аналізом і синтезом структур управління (підрозділів Управлінь пожежної безпеки) займалися науковці Всесоюзного науково-дослідного інституту пожежної охорони та Вищої інженерної пожежно-технічної школи МВС СРСР (В. Семіков, С. Мінаєв, В. Тарасов, О. Філатов та ін.). Ними запропоновано методи побудови типових структур і вихідних даних для визначення чисельності особового складу апаратів управлінь (відділів) пожежної охорони територіального рівня; підготовлено рекомендації щодо удосконалення організаційних структур і обґрунтовано штатну чисельність апарату управління пожежної охорони області (республіки). А починаючи з 90-х років ХХ ст., під керівництвом М. Брушлінського і В. Семікова здійснюються пошуки принципово нової основи для побудови управлінських структур, зокрема, використання сучасних математичних прикладних теорій, що дозволило вирішити проблему формалізації слабоформалізуємих параметрів структури управління.
Оскільки проектування організаційних структур пов’язано, окрім іншого, із “слабоструктурованими проблемами”, їх розв’язання не обмежується застосуванням лише засобів математичного формалізму, а вимагає експертних оцінок. Разом з тим, найбільш придатним для поєднання ме-тодів формального і неформального аналізу структур управління визначається і захищається системно-цільовий підхід.
Системно-цільовий підхід включає побудову структури цілей закладу (органу) управління, визначення на її основі функцій управління і їхнього організаційного оформлення.
Переваги даного підходу обумовлені наступними можливостями:
• урахуванням специфічних особливостей об’єкта управління;
• зміною (розширенням при необхідності) складу функцій;
• здатністю охоплювати різноманітні організаційні форми (лінійно-функціональні, програмно-цільові тощо).
Вимогам системно-цільового підходу відповідають, принаймні, п’ять основних методів щодо проектування структур управління, в тому числі і в ДПО: метод аналогій (відповідні управлінські структури діють у схожих чи подібних умовах); метод експертних оцінок (забезпечення об’єктивної оцінки дій структур управління); метод структуризації цілей (виявлення основних параметрів у побудові структури управління); метод структуризації задач (побудова структури управління “знизу” шляхом об’єднання окремих задач у комплекси аж до з’ясування функцій); метод організаційного моделювання (упровадження математичного моделювання з урахуванням значної кількості чинників у їх взаємозв’язку).
Усі зазначені методи побудови структур управління можуть плідно застосовуватися в комплексі, доповнюючи один одного. Зокрема, хоч математичні методи й не охоплюють усіх аспектів проектування, проте, вони дозволяють враховувати переважну більшість внутрішніх і зовнішніх чинників, здійснювати науково обґрунтований вибір оптимального варіанта структури, застосовувати для цілей проектування обчислювальну техніку.
З урахуванням критеріїв ефективності діяльності функціональних структур управління пожежною охороною – продуктивність, економічність, адаптивність, оперативність, надійність тощо (тобто оцінюючи чис-ло рівнів ієрархії, мінімізацію взаємодії структурних ланок, витрати на утримання апарату управління та ін.) – у дисертації досліджуються чотири найбільш поширених моделі систем управління (системи масового об-слуговування, а також системи, що засновані на методах блокового програмування, використанні апарату теорії графів або кластерного аналізу).
Як наслідок, пропонується узагальнення етапів синтезу структури управління соціально-економічним об’єктом:
• аналіз системи управління соціально-економічним об’єктом, що існує чи проектується;
• аналіз функцій елементів системи управління;
• формування множини задач управління в розрізі функціональних елементів;
• формування структурних елементів (підмножин задач);
• формування організаційних елементів апарату управління.
Задача кожного етапу може описуватися різними моделями декомпозиції складної системи на підсистеми, або за математичною термінологією – розбивкою вихідної множини структуроутворюючих елементів на однорідні підмножини, що не перетинаються. Доцільно використовувати таку модель декомпозиції, що дозволяє включати різноманітні обмеження, адаптувати її для вирішення відповідних задач кожної ланки управління і формувати критерій ефективності системи управління як якісно, так і кі-лькісно.
Другий розділ дисертації – “Функціональна структура управління в Державній пожежній охороні України” – присвячено виявленню ос-новних елементів в цілісній системі ДПО України та аналізу її суттєвих функцій, а також дослідженню ефективності функціональної структури органів і підрозділів ДПО.
Кожний рівень управління НС в єдиній системі запобігання та реагування на надзвичайні ситуації (об’єктові, місцеві, регіональні, загальнодержавні) має відповідні органи управління, що стосуються повсякденного, постійного і координуючого управління. Зокрема, найнижчий об’єктовий рівень забезпечують оперативні чергові служби з питань НС об’єктів (повсякденне управління), структурні підрозділи об’єктів або спеціально призначені особи з питань НС (постійне управління), об’єктові комісії з питань НС (координуюче управління). Основними силами щодо реагування на НС вважаються об’єктові формування аварійно-рятувальних робіт (в т.ч. об’єк-тові пожежні підрозділи) та місцеві спеціальні аварійно-рятувальні служби, включаючи підрозділи ДПО місцевого рівня. Частка об’єктових НС від загальної їх кількості в державі становить в середньому близько 70.0 %.
Подібні органи повсякденного, постійного та координуючого управління здійснюють відповідні функції на місцевому та регіональному рівнях: оперативні чергові служби управлінь (відділів) з НС та ЦЗН, районні та обласні державні адміністрації, Рада міністрів АРК, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, виконавчі органи рад, а також їх уповноважені органи, місцеві та регіональні комісії з питань ТЕБ та НС. Силами реагування на НС є місцеві та регіональні спеціальні (воєнізовані) АРС, підрозділи ДПО, професійні АРС, добровільні формування, зведені спеціальні загони. Частка місцевих та регіональних НС – понад 30.0 %.
Разом з тим, найвищий загальнодержавний рівень забезпечують оперативно-чергові служби МНС (повсякденне управління), центральні органи виконавчої влади (КМУ, МВС, МО та ін.) – постійне управління, Державна комісія з питань ТЕБ та НС, а також Національна рада з питань безпечної життєдіяльності населення (координуюче управління). Основними си-лами щодо реагування на НС є регіональні зведені спеціальні загони МНС, МВС, МО та ін. Частка загальнодержавних НС – близько 2.0 %.
У дисертації аналізується нормативно-правова база діяльності ДПО, функціональні обов’язки працівників її органів і підрозділів, що дозволяє обґрунтовано визначити та оцінити існуючу структуру функцій, здійснити попередню декомпозицію функціональної і організаційної структури ДПО.
Доводиться, що організаційна структура управління випливає із структури функцій ДПО, їх розподілу та взаємозв’язку між органами і підрозділами.
У свою чергу, попередня декомпозиція функціональної й організаційної структури ДПО, аналіз структури функцій та організаційної побудови органів і підрозділів ДПО дозволяють аргументовано виявити як їх основні пе-реваги, так і недоліки, зокрема, стверджується, що недосконала організаційна структура є наслідком недосконалої функціональної структури.
Своєрідність структури управління ДПО вимагає розробки адекватних методів її побудови з метою підвищення ефективності і якості управління органами та підрозділами ДПО в системі запобігання та ліквідації НС.
У третьому розділі – “Науково-методичне забезпечення оптимізації структури управління Державною пожежною охороною” – розроблено математичну модель формування раціональних структур управління ДПО, на основі якої одержано алгоритм формалізованого опису функціональної структури органів управління ДПО (рис. 1), який покладено в основу методу, що дозволяє сформувати пропозиції щодо удосконалювання структури апаратів управління і підрозділів ДПО.
ТАК
Рис. 1. Блок-схема алгоритму формування організаційно-функціональної структури ДПО
Об’єктом декомпозиції або структуроутворюючими елементами системи є задачі управління, які розглядаються в попередньому розділі дисертації. За допомогою методу експертних оцінок досліджено ступінь їх близькості, що знайшло відображення в матриці зв’язків. Теоретичні положення, які розкрито в перших двох главах, застосовуються до вирішення практичної задачі з моделювання функціональної структури (Управління пожежної безпеки) УПБ.
Декомпозиція структури функцій підрозділів ДПО УПБ в Харківській області дозволяє виявити загальні недоліки в існуючих функціональних структурах управління ДПО і розробити пропозиції щодо удосконалення структури його апарату.
Дослідження проводились для структур одного рівня ієрархії управління, а саме наступних відділів: державного пожежного нагляду(ВДПН); нормативно-технічної роботи (ВНТР); пожежної техніки (ВПТ); служби підготовки та пожежогасіння (ВСПтаП); організаційно-стройового (ВОС); військово-мобілізаційної роботи (ВМР).
Само собою зрозуміло, що функціональні блоки не повинні перетинатися один з одним і, таким чином, оргструктура апарату ДПО має складатися зі структурних елементів, які не перетинаються (це стосується відділів, відділень і т. ін.), проте, аналіз структури функцій УПБ у Харківській області показав, що на практиці має місце порушення даного основного принципу побудови функціональної структури управління.
В узагальненому вигляді отримано такі результати:
• по-перше, виконання функцій Держпожнаглюду здійснюється не тільки профільними, але й непрофільними відділами (наприклад, ВСПтаП);
• по-друге, виконання функцій управління ресурсами здійснюється не лише профільними (ВПТ), але й непрофільними відділами (ВДПН, ВСПтаП);
• по-третє, виконання функцій інформаційно-аналітичної роботи здійснюється буквально всіма підрозділами апарату УПБ без виділення спеціалізованого підрозділу, хоча таке й передбачено існуючою оргструктурою.
Таким же чином з’ясовуються й основні причини зазначених порушень основного принципу відповідності функціональної й організаційної структури апарату УПБ:
– по-перше, основною причиною дублювання функцій є наявність у гарнізоні двох груп підрозділів – територіальних і відомчих. Для управління цими підрозділами реалізуються різні підходи. Якщо територіальні підрозділи управляються за функціональним принципом, то об’єктові – за лінійним. Відповідно до цього для управління об’єктовими підрозділами в апараті УПБ створено спеціалізований загін ДПО, що входить до складу відділу служби і підготовки та пожежогасіння (ВСПтаП). Згідно з лінійним принципом ВСПтаП здійснює функції управління об’єктовими підрозділами за всіма напрямками, включаючи Держпожнагляд, управління ресурсами та ін.;
– по-друге, наявність віддалених територій і, відповідно, віддалених підрозділів ДПО призводить до того, що управління ними здійснюється через закріплених працівників апарату УПБ, незважаючи на належність кожного окремого співробітника до конкретного підрозділу апарату управління. Це призводить до того, що здійсненням функцій управління Держпожнаглядом, службою і матеріально-технічним забезпеченням на місцях займаються працівники непрофільних відділів УПБ;
– по-третє, дублювання функції інформаційно-аналітичної роботи обумовлене тим, що аналіз діяльності УПБ за певними напрямками дублюють співробітники профільних відділів, тоді як для цього створено контрольно-аналітичний підрозділ у межах центру управління засобами зв’язку (ЦУЗЗ). Проте, через нескоординованість дій і інші чисто суб’єктивні причини дотепер не вдається зосередити функцію аналізу й обробки інформації в межах тільки спеціалізованого підрозділу, звільнивши тим самим профільні відділи для здійснення інших функцій, таких як планування, організація, стимулювання, контроль.
Проведений аналіз дозволяє обґрунтовано висловити певні пропозиції щодо перерозподілу функцій і задач вирішуються ДПО, між підрозділами управляння, а саме:
– передати функції загону ДПО, який підпорядкований відділу служби, підготовки та пожежогасіння (ВСПтаП) УПБ у Харківській області щодо Держпожнагляду й управління ресурсами, в профільні відділи УПБ, зокрема, у відділи ДПН і пожежної техніки;
– перейти до функціонального принципу управління територіальними підрозділами ДПО (особливо у віддалених районах сільської місцевості), відмовившись від практики закріплення за підрозділом відповідального куратора від апарату УПБ;
– передати функції аналізу і переробки інформації у виняткове ведення інформаційно-аналітичного відділення центру управляння засобами зв’язку УПБ у Харківській області.
Зазначені результати отримані із застосуванням оригінального методу, що базується на математичній основі й оперує кількісними оцінками параметрів структури функцій УПБ великого регіону.
ВИСНОВКИ
Основні результати дослідження пов’язані з вирішенням проблеми ме-ханізму управління і структурно-функціонального забезпечення державного управління НС і узагальнені в наступних положеннях та висновках:
1. Система попередження і ліквідації НС є однією з найважливіших систем державного управління, адже від якості і ефективності її функціонування залежить стан безпеки в державі. Найсуттєвішим елементом (підсистемою) зазначеної системи є ДПО України, оскільки пожежі становлять найбільш поширені НС (відбуваються як самостійно, окремо, так і є супроводжуючими інші НС).
2. Найчастіше пожежі виникають у житловому секторі з найвищим по-казником загибелі людей. Проте, Пожежі в житлі не входять до Класифікатора НС в Україні, хоч за своєю суттю є ні чим іншим, як НС. Відтак, для більш якісного обліку обсягів роботи підрозділів ДПО, сил та засобів, що необхідні для попередження і ліквідації НС, слід удосконалити Класифікатор НС внесенням до нього відповідних змін.
3. У життєдіяльності кожної АТО можуть виникнути різні за видовими ознаками НС. У той же час, ступінь ризику щодо виникнення будь-якої НС та масштаби її поширення залежать від ефективності реагування на них АРС і, перш за все, територіальних органів ДПО, на які покладено завдання з попередження і ліквідації пожеж. Для цього вони виконують певні функції і мають відповідні структури управління. Тому заздалегідь важливо побудувати або передбачити такі раціональні структури управління, які були б здатними адекватно реагувати на кожну з НС.
4. Вихідною задачею проектування організаційної структури є визначення складу і змісту функцій управління апаратом (підрозділом) ДПО. Існуючі методи аналізу і синтезу структур управління підрозділів ДПО не забезпечують вирішення задачі аналізу функцій системи ДПО з метою синтезу структури управління.
Найбільш придатним для аналізу й удосконалювання функціональної структури управління підрозділів ДПО є системно-цільовий підхід, реалізований методом структуризації цілей у поєднанні з методом організаційного моделювання й експертного методу.
Синтез структури управління підрозділами ДПО доцільно здійснювати на основі кластерного аналізу як основи організаційного моделювання.
5. Критерій оптимізації структури управління підрозділів ДПО задається у формі мінімізації перехресних або внутрішніх зв’язків між елементами, що входять до різних класифікаційних груп. У прикладному відношенні це означає, що в раціонально організованій системі управління основна інформаційна діяльність з координації управління відбувається усередині системи, в її підсистемах (підрозділах). На рівень управління системи в цілому (ДДПБ, УПБ тощо) виноситься певне число функцій і задач, що стосуються інтересів усієї організації. Це відповідає одночасно принципам єдності системи та автономності її підсистем.
6. У математично формалізованій постановці модель декомпозиції системи управління підрозділами ДПО являє собою задачу цілочисельного програмування з булєвими перемінними, лінійними обмеженнями з квадратичним або з лінійним функціоналом. І в першому, і в другому випадках, внаслідок нелінійності або надзвичайно великої розмірності, застосування на практиці точних методів оптимізації дискретних систем виявляється неможливим.
7. Недосяжність реальних спроб одержання точного рішення збільшується невисокою точністю вихідних даних, насамперед коефіцієнтів зв’язку структуроутворюючих елементів. На перший план виступає актуальність використання експертних оцінок при визначенні зазначених коефіцієнтів, причому, ці оцінки базуються на нечітких лінгвістичних відношеннях, що належать до елементів теорії нечітких множин.
8. Можна вважати доцільним використання в дослідженні проблем ДПО на практиці евристичних алгоритмів декомпозиції. Запропонований в дисертації метод, що включає локальні правила пріоритетів у частині застосування елементів теорії нечітких множин, дозволяє оптимально вирішувати поставлені у роботі мету та задачі.
9. Запропонований в дослідженні механізм управління попередженням і ліквідацією НС, підхід до формалізації процедур та метод побудови функціональних і організаційних структур управління дає змогу формувати нові ефективні структури, забезпечувати ефективне управління запобіганням і ліквідацією НС на рівні територіальних органів державної влади (про що свідчить моделювання функціональної структури УПБ в Харківській області).
| 
