Библиотечный каталог авторефератов Украины

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

МАМИШЕВ Андрій Валентинович

УДК 351.91

РОЗВИТОК ТА ВДОСКОНАЛЕННЯ КОНТРОЛЬНО-РЕВІЗІЙНОЇ

СИСТЕМИ В ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

25.00.02 – механізми державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

КИЇВ – 2005

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Захист відбудеться 5 липня 2005 р. о 16 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.02 у Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20, к. 212.

Із дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий 3 червня 2005 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради                                        О.В. Жабенко

Підписано до друку 30.05.2005.

Формат 60 х 84 1/16. Тираж 100 прим. Обл.-вид. арк. 1,41.

Ум.-друк.арк. 1,16. Гарн. Таймс.

Свідоцтво серії ДК № 1561 від 06.11.2003 р.

Віддруковано з оригінал-макета у видавництві

Національної академії державного управління

при Президентові України.ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Розбудова незалежної, демократичної, соціальної та пра­вової держави тісно пов’язана з удосконаленням механізмів державного управління. У процесі демократизації суспільства, реалізації політичних та соціально-економічних перетворень в Україні здійснюються прогресивні захо­ди щодо поступового приведення державного управління до рівня євро­пейських стандартів, забезпечення діяльності владних органів в єдиному злаго­дже­ному механізмі. У цих умовах особливого значення набуває питання роз­витку та вдосконалення контрольно-ревізійної системи в державному управ­лінні.

Протягом останніх років в Україні постійно ведуться дискусії щодо необхідності реформування системи державного фінансового контролю. Про необхідність впровадження змін свідчать ознаки дублювання та паралелізму у сфері бюджетного контролю; відсутність єдиних концептуальних засад організації державного фінансового контролю, цілісності і чіткості його по­ня­тійного апарату; слабкість системи правових норм та методології контроль­ної діяльності, а також неналежний рівень контролю позабюджетних державних фі­нансів. Такий дисбаланс є наслідком відсутності єдиної гармонійної контроль­но-ревізійної системи в державному управлінні, що спричинено низкою як суб’єктивних, так і об’єктивних факторів.

По-перше, хоч створена в 1993 р. на базі Контрольно-ревізійного управ­лін­ня Міністерства фінансів та відомчого контролю державна контрольно-реві­зійна служба залишається міцною об’єднуючою системою ревізійних органів, проте вона як складова виконавчої влади підпорядкована урядові, що обмежує дотри­мання принципів незалежності, об’єктивності та гласності контрольної діяльності.

По-друге, із прийняттям у 1996 р. Конституції України проголошені демо­кра­тичні принципи управління стали підґрунтям для створення вищого контроль­ного органу – Рахункової палати. Однак через брак достатніх пов­но­важень це відомство не забезпечує сьогодні ефективний, незалежний дер­жавний фінансово-економічний контроль та не виконує провідну роль у цій сфері.

По-третє, здійснене протягом останніх років “реанімування” підрозділів відомчого контролю в структурі органів виконавчої влади хоч і підсилило дію механізмів внутрішнього контролю як невід’ємної складової відповідної управ­лінської ланки, але й загострило і без того нагальні питання дублювання та паралелізму в роботі контролюючих органів різних рівнів.

Очевидно, що час вимагає критичного переосмислення принципів органі­зації контрольно-ревізійної системи в державному управлінні, у тому числі структури, форм та методів діяльності її суб’єктів.

Різні напрями у сфері державного фінансового контролю у своїх працях до­сліджували: О.Ф.Андрійко, О.Д.Василик, П.К.Германчук, М.М.Головань, Н.І.До­рош, М.М.Каленський, Є.В.Калюга, В.І.Кравченко, А.М.Любенко, В.Г.Мельни­чук, Є.М.Романів, М.В.Романів, Н.І.Рубан, Л.А.Савченко, В.К.Симоненко, І.Б.Стефанюк, В.О.Шевчук, С.В.Юргелевич, К.К.Якуненко та інші вітчизняні фахівці й науковці.

Окремі аспекти цієї проблеми вивчали: О.М.Дорогих, Л.А.Іващенко, А.Б.Ісмаї­­лов, С.М.Коник, Н.Р.Нижник, О.І.Сушинський та інші.

Зокрема, доктор наук з державного управління О.І. Сушинський пропонує втілити ідею контролю у сфері публічної влади, що, на його переконання, може бути реалізоване у відповідному акті типу “Основи законодавства про контроль і контрольну діяльність у сфері публічної влади”.

Свої рекомендації з питань удосконалення прозорості та підзвітності в управ­лінні державними фінансами, а також організації контролю в цій сфері на­дають зарубіжні експерти проекту ПРООН з урядування “Доброчесність на прак­тиці”, проекту Європейського Союзу програми TACIS “Аудит державних фі­нансів”, спільного проекту Шведського агентства міжнародного розвитку (SIDA) і Швед­ського інституту державного управління (SIPU) “Підтримка реформи державного управління в Україні”, інших впливових міжнародних організацій.

Утім, незважаючи на очевидність проблеми, вітчизняні фахівці та науковці не мають спільної думки щодо подальших кроків реформування державного фінансового контролю.

Як результат, багатовекторні підходи та відсутність фундаментальних наукових досліджень у цій галузі не сприяють швидкому та якісному опрацю­ванню концептуальних засад створення цілісної та ефективної контрольно-ревізійної системи в державному управлінні.

Це й зумовило вибір теми дисертаційного дослідження, її теоретичну й практичну значущість.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисерта­ційна робота підготовлена в межах комплексного наукового проекту Націо­нальної академії державного управління при Президентові України “Державне управління та місцеве самоврядування” (ДР-ОК № 0201U004833) і безпосе­ред­ньо пов’язана з темою науково-дослідної роботи: “Розроблення теоретичних засад деконцентрації і децентралізації в системі виконавчої влади та механізмів збалансованості повноважень та відповідальності” (ДР № 0103U006819), у розробці якої дисертант брав участь як старший науковий співробітник. Роль автора у виконанні роботи полягала в обґрунтуванні засад становлення й функціонування суб’єктів державного фінансового контролю в Україні.

Мета й завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження поля­гає в науково-теоретичному обґрунтуванні та розробці рекомендацій для підви­щення ефективності функціонування контрольно-ревізійної системи в дер­жавному управлінні.

Для досягнення зазначеної мети були визначені такі завдання:

• проаналізувати ступінь розроблення досліджуваної проблеми й визначити сутність і призначення контрольно-ревізійної системи в державному управлінні;
• обґрунтувати засади організації контролю публічних фінансів і майна й сформулювати концептуальні проблеми функціонування суб’єктів контрольно-ревізійної системи в державному управлінні;
• дослідити основні етапи еволюційного розвитку державного фінан­сового контролю у вітчизняній історії;
• узагальнити закономірності організації державного фінансового конт­ро­лю й аудиту за кордоном;
• визначити перспективні напрями розбудови сучасної національної моделі контрольно-ревізійної системи в державному управлінні й указати шляхи підвищення професіоналізму фахівців цієї системи.

       Об’єкт дослідження – суспільні відносини, що складаються в процесі роз­витку й удосконалення контрольно-ревізійної системи в державному управ­лінні.

       Предмет дослідження – розвиток і вдосконалення контрольно-ревізійної системи в державному управлінні.

Методи дослідження. Теоретико-методологічну базу дисертації становить система наукових методів, таких як: пізнання та логіка, аналіз та синтез, індукція й дедукція тощо. Розкриття теоретико-організаційних та інституційних основ побудови контрольно-ревізійної системи в державному управлінні здій­снено із застосуванням методу критичного переосмислення ролі контролю в механізмі управління. Еволюцію розвитку державного фінансового контролю досліджено за допомогою методів історичної систематизації та тенденційного відтворення. Зарубіжний досвід організації державного фінансового контролю й аудиту вивчено шляхом порівняльного аналізу та узагальнення. Авторські визначення сформульовано із використанням методів наукової абстракції та ідентифікації. Для обґрунтування перспективних напрямів розбудови контроль­но-ревізійної системи в державному управлінні застосовано методи актуа­лізації, стандартизації та моделювання.

Гіпотеза дослідження ґрунтується на припущенні, що врахування вітчиз­няного та зарубіжного досвіду організації державного фінансового контролю сприятиме підвищенню ефективності функціонування контрольно-ревізійної системи в державному управлінні.

Наукова новизна одержаних результатів. Отримані в ході проведеного дослідження наукові результати мають важливе значення для розвитку й удосконалення контрольно-ревізійної системи в державному управлінні, зокре­ма щодо визначення напрямів оптимізації її структури й упорядкування меха­нізмів реалізації функцій її суб’єктів. У роботі:

 уперше:

• досліджено трансформації механізмів державного контролю у сфері фі­нансів; установлено, що на різних історичних етапах еволюції контролю в Україні здійснювалися впевнені кроки щодо створення самостійного та не­за­леж­ного від зовнішніх впливів, потужного й дійового державного фінансового контролю;
• комплексно вивчено закономірності зарубіжного досвіду організації дер­жавного фінансового контролю й аудиту; визначено, що провідна роль у цій галузі належить авторитетним і незалежним вищим органам аудиту, які здій­снюють державний аудит суб’єктів господарювання державного сектора з точки зору дотримання ними принципів законності, правильності, відповід­ності, економності, ефективності та результативності діяльності;
• до наукового обігу введено авторське визначення поняття “державний аудит”, визначено його сутність та обґрунтовано шляхи юридизації;

удосконалено:

• класифікацію контролю в механізмі управління через уточнення його типів та видів у межах відповідних категорій і на цій основі визначено сутність та призначення контрольно-ревізійної системи в державному управлінні, що полягає в організації державного спеціалізованого наступного фінансово-еконо­мічного контролю у формі ревізій та перевірок з метою запобігання й усунення негативних управлінських дій та їх наслідків;
• класифікацію суб’єктів державного фінансового контролю спеціальної компетенції, до яких віднесено Рахункову палату, органи державної контроль­но-ревізійної служби та підрозділи внутрішнього контролю й аудиту органів державного управління, а також Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим, у зв’язку з чим сформульовано основні правові, організаційні та методологічні проблеми функціонування й розвитку зовнішнього і внутріш­нього державного контролю у сфері державних фінансів;

дістали подальшого розвитку:

• пріоритетні напрями розвитку контрольно-ревізійної системи в Україні через гармонізацію національного законодавства із нормами Лімської декла­рації керівних принципів аудиту, аудиту та стандартів внутрішнього контролю Між­народної організації вищих органів аудиту (INTOSAI), а також із вимогами Європейського Союзу (ЄС) шляхом розроблення сучасної національної моделі контрольно-ревізійної системи в державному управлінні, що складається з трьох рівнів: вищий (конституційний), перший (урядовий) та другий (відомчий);
• механізми управління в контрольно-ревізійній системі шляхом визна­чення рівнів відповідальності кожної ланки на основі оцінювання господарської діяльності й фінансової звітності, оцінювання бюджетних і державних програм, фінансового аудиту й аудиту адміністративної діяльності;
• критерії незалежності й професіоналізму кадрів контрольно-ревізійної систе­ми в державному управлінні, а також психологічні, морально-етичні якості, якими мають володіти державні аудитори.

Практичне значення одержаних результатів. Висновки дисертації мають як теоретичний, так і прикладний характер та рекомендуються для вра­ху­вання під час розробки Концепції розвитку державного фінансового контро­лю й аудиту в Україні.

Пропозиції дисертанта були використані Рахунковою палатою під час розгляду в 2004 р. питань удосконалення організації та підвищення ефектив­ності роботи Рахункової палати, а також експертизи проекту Концепції розвитку й реструктуризації системи урядового фінансового контролю та аудиту в Україні (довідка Рахункової палати № 08-2159 від 21 грудня 2004 р.).

У Головному контрольно-ревізійному управлінні України (далі – ГоловКРУ України) результати дисертаційного дослідження використані:

• при підготовці дисертантом звіту аудиторського дослідження “Ефективність бюджетних вкладень у підготовку педагогів з вищою освітою” в рамках реалізації у 2002 р. у співпраці зі Шведським інститутом державного управ­ління (SIPU) пілотного навчального проекту з аудиту адміністративної діяльності, за підсумками якого в ГоловКРУ України впроваджено новий вид контролю – аудит ефективності та постановою Кабінету Міністрів України від 10 серпня 2004 р. № 1017 затверджено Порядок проведення органами держав­ної контрольно-ревізійної служби аудиту ефективності виконання бюджетних програм;
• у процесі розробки Порядку проведення органами державної контроль­но-ревізійної служби аудиту фінансової та господарської діяльності бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 31 грудня 2004 р. № 1777, щодо визначення основних засад фінансового аудиту (довідка ГоловКРУ України № 01-14/116 від 17 лютого 2005 р.).

Пропозиції автора щодо вдосконалення форм та методів державного фінансового контролю використано під час виконання дисертантом в 2004 р. на замовлення Міністерства фінансів України науково-дослідної роботи за темою “Розробка методики державного фінансового контролю виконання бюджетних програм” (ДР № 0104U004697) (довідка Науково-дослідного фінансового інсти­туту при Міністерстві фінансів України № 51000/806 від 20 грудня 2004 р.).

У навчально-виховному напрямі матеріали дисертаційного дослідження щодо ретроспективного відтворення еволюції розвитку контрольно-ревізійних органів ХХ ст. викладено в окремому підрозділі Інтегрованого навчально-атестаційного комплексу “Державний фінансовий контроль: ревізія та аудит”, підготовленого колективом авторів на базі ГоловКРУ України (довідка ГоловКРУ України № 01-14/116 від 17 лютого 2005 р.).

У сфері реалізації права пропозиції, висунуті дисертантом, можуть стати теоретичною базою для вдосконалення правового поля контрольно-ревізійної системи в державному управлінні, зокрема щодо внесення змін до Конституції України, Закону України “Про Рахункову палату”, а також розробки спеціаль­ного Закону України “Про державний аудит”, Національних стандартів держав­ного аудиту та Кодексу етики державних аудиторів.

Матеріали дисертаційного дослідження можуть бути використані для по­дальших дослідницьких розробок у сфері державного управління, державних фі­на­нсів, економіки та права.

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійно підготовленою науковою працею, в якій автором розроблено теоретичні й практичні пропо­зиції і рекомендації для підвищення ефективності функціонування контрольно-ревізійної системи в державному управлінні. Дослідження проведено шляхом вивчення наукових та інших фахових вітчизняних і зарубіжних джерел, а також матеріалів, одержаних під час робочого візиту в 2003 р. до Управління Генерального контролера-аудитора Ірландії (C&AGO).

Висновки, пропозиції та рекомендації, у тому числі й ті, що характе­ризують наукову новизну, одержані автором особисто. Ідеї й розробки фахівців, у співавторстві з якими були підготовлені друковані праці, у дисертації не використовувались.

Апробація результатів дослідження. Основні положення та результати дисертаційного дослідження доповідалися на чотирьох науково-практичних конференціях за міжнародною участю: “Державна регіональна політика та місцеве самоврядування” (Київ, травень 2000 р.), “Державна регіональна полі­тика: теоретичні основи формування і механізми реалізації” (Одеса, травень 2000 р.), “Державне управління в умовах формування громадянського сус­пільства” (Київ, травень 2001 р.), “Державне управління в умовах інтеграції Украї­ни в Європейський Союз” (Київ, травень 2002 р.) та в секції у рамках між­на­родної конференції “Роль та значення фінансового контролю в удосконаленні системи управління державними фінансами: функції парламенту, внутрішнього та зовнішнього аудиту” (Київ, квітень 2003 р. ), а також обговорювалися на засі­даннях кафедри державного управління і менеджменту Національної ака­демії державного управління при Президентові України.

Публікації. Основні ідеї та результати дисертації висвітлено в 19 дру­кованих працях загальним обсягом 7,5 обліково-видавничих аркуша, в тому числі 7 самостійних публікаціях у провідних фахових наукових журналах та збірниках наукових праць обсягом 2,3 обліково-видавничих аркуша і 12 статтях за темою дисертації в інших спеціалізованих виданнях і матеріалах конфе­ренцій, одна з яких у співавторстві.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків. Повний обсяг роботи становить 238 сторінок. Дисертація містить 6 рисунків, одну таблицю, додатки, а також список ви­ко­ристаних джерел із 224 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується вибір теми дисертації та її актуальність, пока­зано зв’язок дослідження з науковими програмами, планами й темами, форму­люються мета, завдання, об’єкт, предмет, методи і гіпотеза дослідження, виз­на­чається наукова новизна, практичне значення одержаних результатів і їх реа­лі­зація, особистий внесок здобувача, ступінь апробації і публікації результатів дисертаційного дослідження, зазначено структуру дисертації та її обсяг.

У першому розділі – “Теоретико-організаційні та інституційні засади становлення контрольно-ревізійної системи в державному управлінні” – за ре­зуль­татами вивчення аналітичних праць вітчизняних фахівців та науковців автор дійшов висновку, що на сучасному етапі розвитку державності і фор­му­ван­ня наукової думки не сформульовані єдині концептуальні засади щодо шля­хів реформування державного фінансового контролю. Поняття “контрольно-ревізійна система в державному управлінні” як підґрунтя для побудови сучас­ної моделі організації споріднених суб’єктів державного фінансового контролю до цього часу в науковій літературі не використовувалося.

Для обґрунтування сутності контрольно-ревізійної системи в державному управлінні та створення її ефективної моделі в роботі проаналізовано поняття контролю як функції управління й удосконалено класифікацію контролю шляхом визначення його типів у межах відповідних категорій із наведенням ко­роткої характеристики. Встановлено, що поняття “контрольно-ревізійна систе­ма в державному управлінні” та “система державного фінансового контролю” не є тотожними. Перша є частиною другої, яка, у свою чергу, включає й інші системи податкового, митного, казначейського, внутрішньогосподарського й іншого контролю.

Аналізуючи доробки науковців щодо термінів “державний контроль” та “фінансовий контроль”, наведено схему співвідношення внутрішніх сегментів фінансового контролю та визначено роль і місце державного фінансового конт­ро­лю, який є невід’ємною складовою державного управління та обов’язковою умовою нормального функціонування бюджетно-фінансової та фінансово-кредитної систем, що здійснюється уповноваженими державними органами контролю за формуванням, розподілом та витрачанням матеріальних ресурсів через державний сектор економіки.

Виходячи з вимог сучасного розвитку державного управління та з метою розв’язання проблеми побудови стійкої й ефективної моделі контрольно-реві­зійної системи в державному управлінні, у розділі обґрунтовано необхідність визначення предмета державного фінансового контролю та виокремлення категорії контролю публічних фінансів і майна.

Базуючись на конституційних засадах державного устрою, управління й конт­ролю, з-поміж контролюючих та наглядових органів в окрему групу виді­лено суб’єкти державного фінансового контролю спеціальної компетенції, до яких віднесено Рахункову палату, органи державної контрольно-ревізійної служ­би та підрозділи внутрішнього контролю й аудиту органів державного управ­ління, а також Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Загалом існує науково-практична проблема, що полягає в необхідності підвищення ефективності функціонування контрольно-ревізійної системи в державному управлінні. Це зумовлено тим, що утворення в кожній гілці влади власних органів контролю не сприяє створенню їх системи, підтвердженням чого є юридична розрізненість та автономність у діяльності цих органів.

Досліджуючи різні шляхи розв’язання цієї проблеми, автор вказує на необхідність формування цілісної контрольно-ревізійної системи в державному управ­лінні на базі суб’єктів державного фінансового контролю спеціальної ком­пе­тенції, які мають впроваджувати найкращу практику здійснення контролю для забезпечення користувачів надійною й об’єктивною інформацією щодо стану управління суспільними ресурсами.

Окремо автор акцентує увагу на концептуальних недоліках у правовому та методологічному забезпеченні суб’єктів державного фінансового контролю спеціальної компетенції. Вказано також на організаційно-правову слабкість надвідомчого та внутрішньовідомчого контролю й аудиту.

Розділ завершується висновком щодо необхідності проведення спе­ціаль­ного комплексного дослідження із застосуванням системи відомих наукових методів і виходячи з принципів спадкоємності, альтернативності й системності.

У другому розділі – “Роль вітчизняного та зарубіжного досвіду у форму­ванні контрольно-ревізійної системи в Україні” – застосування методів істо­рич­ної систематизації та тенденційного відтворення дало змогу автору дослі­дити трансформації державного контролю та показати розвиток вітчизняних контролюючих органів як за часів російської імперської влади, так і в епоху тоталітаризму.

Проаналізовано основні завдання, повноваження та особливості організації контролю Рахункового Приказу при царській Думі та Ревізіон-Колегії (XVII ст.), регіональних експедицій ревізії рахунків (XVIII ст.), Ревізії держав­них рахунків Комітету Міністрів та Державного контролю і його місцевих палат (XIX ст.), Державного контролю Української держави гетьмана П.Скоро­падського (1918 р.), підрозділів Народного комісаріату фінансів, Контрольно-ревізійного управління Міністерства фінансів УРСР, радянського, партійного та народного контролю (ХХ ст.).

Узагальнюючи зарубіжний досвід, автор групує верховні інститути дер­жав­ного фінансового контролю за їх функціональними ознаками: 1) рахункові трибунали (суди) – нейтральні авторитетні колегіальні органи з експертизи фінансових операцій та адміністративних рішень (Німеччина, Португалія, Італія, Нідерланди, Франція, Бразилія, Бельгія, Іспанія, Румунія); 2) рахункові (конт­роль­ні) палати – органи, що здійснюють контроль за виконанням бюджету та до­три­манням фінансово-бюджетної дисципліни від імені парламенту (Австрія, Угор­щина, Польща, Болгарія, Японія); 3) національні управління аудиту (управ­ління Генерального аудитора) – незалежні колегіальні (Чехія) та монократичні (Канада, Данія, Великобританія, Ірландія, Ісландія, Австралія, Ізраїль) державні органи, які уповноважені проводити фінансовий та адмі­ністративний аудит державного сектора, проте також за протекцією верховного виборного органу.

Окремо вказано на можливість організації державного контролю через авто­­номні контрольні органи виконавчої влади та централізовані ревізійні орга­ни міністерства фінансів, що відповідають за наступний контроль бюджет­них витрат урядових установ, а також через внутрішній аудит у системі певного ві­домства.

Аналіз закономірностей досвіду зарубіжних країн показав, що на початку дру­гої половини ХХ ст. на міжнародній арені відбулися суттєві перетворення у сфе­рі державного контролю та аудиту, у тому числі в питаннях підвищення ста­тусу вищих органів аудиту, зміцнення їх незалежності та розширення повно­важень.

Для розкриття пріоритетних напрямів розвитку контрольно-ревізійної системи в Україні у роботі:

• по-перше, проаналізовано основні вимоги Європейського Союзу у цій сфері, за якими: 1) внутрішній фінансовий контроль повинен бути одним із цент­ральних елементів контролю в державному секторі; 2) поряд із попереднім (ex-ante) внутрішнім контролем має здійснюватися і наступний (ex-post) внутрішній аудит; 3) країни-кандидати мають довести незалежність власних органів зовнішнього контролю та гарантувати незалежний державний аудит фінансової звітності усіх державних установ;
• по-друге, здійснено оцінку врахування базових положень Лімської декла­рації керівних принципів аудиту в правовому полі організації державного фінансового контролю в Україні, у зв’язку з чим встановлено за доцільне: 1) удосконалити норми Конституції України в частині визначення статусу Рахункової палати як вищого органу аудиту та необхідного ступеня його неза­лежності; 2) надати вищому органу аудиту повноваження щодо контролю всіх державних витрат; 3) наділити вищий орган аудиту функціями перевірки результативності роботи підрозділів внутрішнього аудиту; 4) упровадити аудит адміністративної діяльності;
• по-третє, проаналізовано стандарти контролю Міжнародної організації вищих органів аудиту (INTOSAI) та Головного контрольного управління США, за результатами чого вказано на необхідність: 1) упровадження процедур звіту­вання державними підприємствами вищому органу аудиту; 2) удосконалення планування контрольної діяльності в умовах співпраці із законодавчим органом; 3) посилення незалежності вищого органу аудиту; 4) організація зовнішнього аудиту надходжень та витрат місцевих бюджетів.

Виходячи із стандартів INTOSAI, у розділі проаналізовано дві основні скла­до­ві державного аудиту, а саме: фінансовий аудит відповідності (пра­виль­ності, за­конності) (regularity audit) та аудит адміністративної діяльності (performance audit).

Зазначено, що під фінансовим аудитом розуміється перевір­ка бух­галтерських записів та фінансової звітності; фінансових систем та окремих тран­с­акцій; функціонування внутрішнього контролю та аудиту; а також адекватності прийняття об’єктом аудиту управлінських рішень.

Аудит адміністративної діяльності (ААД) – це системне тематичне дослі­джен­ня з метою виявлення резервів економії публічних ресурсів, шляхів під­ви­щення ефективності діяльності окремих ланок управлінської системи й удоско­налення напрямів досягнення результативності прийнятих рішень. У структурі вищих органів аудиту департаменти фінансового аудиту та аудиту адміні­стративної діяльності функціонують автономно.

У третьому розділі – “Шляхи реформування та вдосконалення контроль­но-ревізійної системи в державному управлінні”, – досліджуючи позиції сучас­ників стосовно можливих шляхів розвитку державного фінансового контролю, автор погоджується з тими фахівцями, які пропонують розробити науково обґрунтовану стратегію його розвитку.

Світові тенденції в організації державного фінансового контролю пере­ко­нують у необхідності здійснення низки першочергових заходів удосконалення контрольно-ревізійної системи в Україні. Серед них: 1) посилення механізмів внутрішнього (внутрішньосистемного, внутрішньовідомчого) контролю та ау­ди­ту в системі органів державного управління й місцевого самоврядування, а також суб’єктів права в державному секторі; 2) утвердження урядового внутрішньосистемного фінансового контролю та аудиту на базі Міністерства фінансів і Головного контрольно-ревізійного управління; 3) створення системи органів незалежного зовнішнього державного аудиту шляхом розвитку регіо­нальних рахункових палат на основі наявної розгалуженої мережі регіональних контрольно-ревізійних органів; 4) підвищення ефективності діяльності правоохоронних органів шляхом створення та розширення в їх структурі власних відділів фінансово-бухгалтерської експертизи за рахунок контингенту районних контрольно-ревізійних підрозділів.

У розділі проаналізовано чинні завдання суб’єктів контрольно-ревізійної системи та обґрунтовано необхідність розширення повноважень Рахункової палати для забезпечення макроекономічного системного контролю й аналізу: виконання бюджетів різних рівнів, управління державним майном, надання пільг або гарантій органами влади, управління природними монополіями тощо. Передбачається, що цей контроль має здійснюватися за рахунок коштів за­гального фонду державного бюджету. При цьому не повинна виключатися мож­ливість проведення фінансово-економічного контролю на контрактній (платній) основі стосовно громадських та благодійних організацій, профспілок і політичних партій, а також суб’єктів добровільного й обов’язкового стра­хування (страховиків).

Розроблено й обґрунтовано пропозиції щодо створення та закріплення сучасної національної моделі контрольно-ревізійної системи в державному управлінні, що складається із трьох рівнів: вищий (конституційний), перший (урядовий) та другий (відомчий) (рис. 1).