|
Актуальность темы. Отход России от плановой экономики, начавшийся с осуществления крупномасштабных реформ в экономический сфере, включавших либерализацию экономики и внешнеэкономической деятельности, частичную приватизацию и ликвидацию системы централизованного планирования и управления, привел к кардинальным переменам в жизни российского общества. Эти перемены, с одной стороны, создали условия для роста экономической активности населения и, с другой стороны, вызвали падение уровня производства в ряде отраслей, существенное снижение уровня жизни значительной части населения, реальной заработной платы, пенсий и пособий, рост безработицы, снижение качества социального обслуживания нетрудоспособных и появление массовой бедности.
В сложившихся экономических условиях предпринимаются разнообразные меры, направленные на смягчение отрицательных последствий резкого падения уровня жизни и частичную компенсацию потерь наиболее нуждающимся группам населения. Законотворческая деятельность социально-экономической направленности проводится, однако, недостаточно эффективно из-за сохранения устойчивых стереотипов в сознании людей, включая законодателей, касающихся способов регулирования социально-экономических отношений в условиях плановой экономики, отсутствия опыта регулирования этих проблем в условиях рыночной экономики, а также отсутствия ясного представления о характере требующихся изменений в системе социально-экономических отношений, обеспечивающих переход к социально-ориентированной рыночной экономике, необходимость которых стала очевидной для всех. Для подготовки кардинальных реформ в социальной сфере предпринимаются активные попытки разработки концептуальных основ ее реформирования.
Вопрос о необходимости проведения кардинальных реформ социальной сферы поставлен в Программе социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 годов, утвержденной Правительством РФ 26 февраля 1997 г.
Задачи формирования в России социально ориентированной рыночной экономики настоятельно требуют разработки теоретических основ организации системы социальной защиты населения, которая являлась бы встроенным внутренним механизмом рыночной экономики, позволяющим эффективно решать возникающие социальные проблемы,
Степень разработанности проблемы. В странах с рыночной экономикой системный подход к вопросам социальной защиты населения исповедуется достаточно долго. Официальный отсчет времени в этом отношении ведется с принятия в 1935 г. в
США закона о социальной защите, которым в США были введены пенсионное страхование и страхование по безработице, а также федеральные субсидии штатам для оказания социальной помощи нуждающимся гражданам. Принятие этого закона обусловливалось необходимостью расширения платежеспособного спроса населения и явилось первым официальным признанием в капиталистическом мире экономической роли социальной защиты. Использование мер социальной защиты для достижения различных экономических целей началось, однако, намного раньше. Уже первые законы об обязательном страховании работников, принятые в Германии в 80-е годы XIX века, позволяли одновременно осуществлять накопление капитала с целью увеличения инвестиций в экономику. Различные меры социальной защиты использовались также для улучшения условий воспроизводства рабочей силы и регулирования масштабов занятости населения.
Социальная защита как одна из комплексных целевых систем рыночной экономики, дифференцированных по отдельным видам и организационно-правовым формам, сложилась в период после второй мировой войны и с тех пор является объектом пристального внимания ученых и практиков. Исследование проблем социальной защиты занимает важное место в работе Международной организации труда, Экономического и Социального Совета ООН, Совета Европы, Европейского Союза, международных финансовых учреждений, таких как Международный Валютный Фонд и Международный Банк Реконструкции и Развития. Исключительно вопросами социальной защиты занимается Международная Ассоциация Социального Обеспечения. В изучение проблем социальной защиты вовлечена многочисленная армия специалистов, работающих в различных национальных органах государственного управления и учреждениях социальной защиты, организациях работодателей и профессиональных союзах всех стран.
Пристальное внимание к проблемам социальной защиты в течение длительного времени многочисленных ученых и практиков в странах с рыночной экономикой породило огромную массу исследований, посвященных социальной защите как комплексной целевой системе и способствовало взвешенному развитию систем социальной защиты в этих странах, основанному на учете взаимосвязей и взаимозависимостей, существующих как между отдельными элементами самой системы социальной защиты, так между различными социальными и экономическими явлениями. И хотя национальные системы социальной защиты во всех странах с рыночной экономикой еще далеки от совершенства, их развитие определяется достаточно высоким уровнем профессионализма специалистов, занимающихся формированием политики в данной сфере, и осуществляется в соответствии с внутренней логикой совершенствования
таких систем, обусловленной более глубоким пониманием роли социальной защиты в жизни общества.
Системы социальной защиты в странах с плановой экономикой и, в частности, в России развивались, однако, по другим законам и при переходе этих стран к рьшочной экономике оказались в исключительно трудном положении. Эти системы, хотя и использовались иногда для достижения некоторых экономических целей, таких как закрепление трудящихся на рабочих местах с неблагоприятными, вредными и опасными для здоровья и жизни людей условиями труда, сокращения текучести рабочей силы и стимулирования занятости лиц с ограниченной трудоспособностью, регулирования доходов населения, однако, оказались абсолютно непригодными для выполнения экономических функций, требующихся в рьшочной экономике. Более того, в условиях рыночной экономики они оказались не в состоянии должным образом обеспечивать свои социальные функции и, наконец, стали камнем преткновения в политической жизни общества переходного периода, являясь непреодолимым препятствием для
безболезненного проведения более глубоких социально-экономических реформ.
В России в настоящее время отсутствует общепринятое понятие системы социальной защиты в том смысле, в каком оно используется в странах с рьшочной экономикой. Термин "социальная защита" используется достаточно произвольно, исходя из субъективного понимания содержания понятия, которое характеризуется данным термином. В последние годы, однако, "система социальной защиты" становится объектом пристального внимания ученых. Социальная защита как система рассматривается в работах Егорова Е.В, Кадомцевой СВ., Ракитского Б.В., Слезингера Г.Э., Центра уровня жизни и социальной защищенности и рынка труда Академии труда и социальных отношений. Анализ работ, посвященных исследованию этой проблемы, показывает, что в российской научной литературе, несмотря на значительные расхождения отдельных ученых в отношении содержании понятия "система социальной защиты", идет процесс сближения позиций. Расширительное толкование содержания данного понятия постепенно уступает место более узким подходам в определении его содержания, основанным на содержании понятия "социальное обеспечение" и на учете новых организационно-правовых форм защиты от основных социальных рисков.
Термин "социальная защита" вошел в российский обиход относительно недавно с началом перехода России от плановой экономики к рыночным отношениям, в определенной степени заменив собой термин "социальное обеспечение", который для многих ассоциировался с "собесом" и связанным с ним низким уровнем пенсий, пособий, социального обслуживания.
Следует, однако, отметить, что и сам термин "социальное обеспечение" в СССР не имел устоявшегося содержания и применялся для определения двух различных понятий. Термин "социальное обеспечение в широком смысле" использовался для определения проводимой или поддерживаемой государством совокупности
определенных социально-экономических мероприятий, связанных с обеспечением граждан в старости и при нетрудоспособности, с заботой о матери и детях, с медицинским обслуживанием и лечением как важнейшими средствами оздоровления, профилактики и восстановления трудоспособности. Термин "социальное обеспечение в узком смысле" охватывал обеспечение престарелых и нетрудоспособных, осуществляемое государственными органами социального обеспечения за счет прямых отчислений из государственного бюджета.
Термин социальное обеспечение неадекватно характеризует понятие социальная защита в его международном контексте, поскольку термин "социальная защита" служит для определения родового понятия, охватывая различные ее виды и организационно-правовые формы, а российский термин "социальное обеспечение", охватывающий все виды социальной защиты, в международном контексте в большей степени характеризует одну из организационно-правовых форм социальной защиты и не может использоваться для определения такого родового понятия, каким является понятие "социальная защита" в рыночной экономике.
С начала 90-х годов термин «социальная защита» стал применяться в России для определения совокупности социально-экономических отношений, связанных с выплатой пенсий и пособий, с осуществлением социального обслуживания населения. В таком значении он использовался в названии ликвидированного Министерства социальной защиты населения и продолжает использоваться в названиях региональных органов (министерства, комитеты, управления социальной защиты населения). В европейских языках данный термин является синонимом для определения понятия Social Security во всем его объеме.
Вопрос о необходимости такого родового понятия ставился еще в 20-е годы З.Тетенборн и Л.Забелиным. В качестве терминов для определения такого понятия обсуждались термины социальное обеспечение и социальное страхование. Поскольку, однако, термин "социальное страхование" в большей степени характеризовал специфическую организационно-правовую форму борьбы с необеспеченностью населения, позже он стал использоваться для определения видового понятия, характеризующего особую организационно-правовую форму борьбы с необеспеченностью. Вместе с тем в советской специальной литературе еще в 70-80-е
годы термин социальное страхование в учебниках и монографиях Высшей школы профдвижения использовался для определения родового понятия, связанного с обеспечением нуждающихся граждан.
Отсутствие общепринятого термина для родового понятия, смешение родового и видовых понятий, раскрывающих содержание и сущность системы социальной защиты страны и показывающих степень ее развитости и возможные направления совершенствования, говорят о чрезвычайно слабой научной разработанности данной проблемы в России. Это ведет к переоценке значимости одних организационно-правовых форм социальной защиты, таких как социальное страхование, и полному игнорированию или недооценке роли и места других ее организационно-правовых форм, таких как социальная помощь, социальное обеспечение или различные организационно-правовые формы частного характера.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования является социальная защита в России как комплексная целевая система. Предметом исследования являются факторы, обусловливающие современное состояние и определяющие направления ее развития и совершенствования.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка предложений, касающихся основных направлений реформирования системы социальной защиты в России для ее адаптации к условиям рыночных отношений и превращения в одну из систем, обеспечивающих социальную ориентированность рыночной экономики.
Для достижения поставленной цели исследования требуется решить следующие научно-практические задачи:
1. показать, что социальная защита может осуществляться в различных организационно-правовых формах, роль и место которых в общих национальных системах социальной защиты обусловливается характером их исторического развития;
2. раскрыть факторы, влияющие на характер развития систем социальной защиты в различных странах;
3. показать, что система социальной защиты в России в советский период сложилась как одноукладная система социального обеспечения и в значительной степени сохраняется таковой в наши дни;
4. обосновать необходимость развития многоукладной системы социальной защиты в России;
5. раскрыть экономические основы формирования многоукладной системы социальной защиты.
Теоретической и методологической основой исследования являются принципы системности и эволюции. Развитие социальной защиты в отдельных странах осуществляется в рамках системы координат, заданной господствующей политической доктриной. Господствующие политические доктрины, однако, претерпевают
эволюционные изменения, а необходимость решения практических задач способствует эволюции систем социальной защиты вопреки господствующей политической доктрине, что ускоряет эволюцию самих политических доктрин, их конвергенцию. Поэтому развитие систем социальной защиты на современном этапе все в большей степени определяется фактором внутренней логики их совершенствования.
Эмпирической базой исследования являются основные характеристики национальных систем социальной защиты в их историческом развитии. Работа основана на изучении российской системы социальной защиты и систем социальной защиты всех зарубежных стран, в которых имеются сущностные различия.
Научная новизна исследования состоит в следующем.
• Раскрыто содержание понятия «многоукладная система социальной защиты» как совокупность ее видов и организационно-правовых форм.
• Систематизированы существующие в международной практике организационно-правовые формы социальной защиты (социальное страхование, адресная социальная помощь, прямое государственное обеспечение, принудительное накопление средств, различные частные формы социальной защиты), раскрыты их основные положения, достоинства и недостатки.
• Вскрыты и систематизированы факторы, оказывавшие или оказывающие влияние на характер развития национальных систем социальной защиты (политические, экономические, идеологические факторы и факторы внутренней логики развития института социальной защиты).
• Показаны различия организационной структуры национальных систем социальной защиты, обусловливаемые характером их исторического развития и, в первую очередь, идеологическими факторами.
• Отмечена возрастающая на современном этапе роль фактора внутренней логики развития института социальной защиты в реформировании национальных систем социальной защиты.
• Проведен анализа исторического развития системы социальной защиты в России и сделан вывод о том, что в советский период была создана всеобъемлющая одноукладная система социального обеспечения, развитие которой было детерминировано отношениями собственности. Правом собственности в полном
объеме обладало только государство, которое определяло распределительную политику в стране исходя из его собственных приоритетов. В то же время право собственности граждан имело ограниченный характер.
• Проанализированы принципы установления в СССР дифференцированных тарифов взносов по системе государственного социального страхования на различных этапах его развития и показано, что тарифная политика в этой области не имела ничего общего с общепринятыми в мировой практике принципами социального страхования.
• Показано, что переход России к рыночным отношениям и возникновение реальных отношений собственности во всем их многообразии потребовали не только создания многоукладной системы социальной зашиты, но и введения новых понятий для определения такой системы в целом и отдельных ее составляющих. В частности, предложено использовать термин «социальная защита» в качестве родового понятия для замены использовавшегося в этих целях термина «социальное обеспечение в широком смысле». Термин «социальное обеспечение» предложено использовать в качестве понятия, определяющего одну из организационно-правовых форм социальной защиты.
• Показано, что различные организационно-правовые формы в отдельных видах социальной защиты могут играть разную роль и занимать разное место. Для определения роли и места отдельных организационно-правовых форм социальной защиты в осуществлении различных видов социальной защиты рассмотрены экономические основания, которые могут служить в качестве критериев для их осуществления в рамках общенациональных систем, в рамках ответственности работодателей или за счет самих граждан. В качестве таких оснований предложено использовать возникающие в связи с отдельными видами социальной защиты зависимости в процессе общественного воспроизводства на его стадиях производства, распределения, обмена и потребления, а также зависимости, связанные с интересами государства в целом, работодателей и работников.
• Раскрыты многочисленные проблемы, возникшие в области пенсионного обеспечения в СССР в середине 80-х годов и требовавшие кардинального реформирования пенсионной системы. Показано, что большинство из возникших в те годы проблем продолжают оставаться актуальными в наши дни.
• Проанализировано понятие «трудовой вклад», раскрыто его содержание в применении к пенсионному обеспечению и показано, что усиление связи размеров пенсий с прошлым трудовым вкладом пенсионеров имеет определенные ограничения,
связанные с необходимостью обеспечения прожиточного минимума пенсионеров вне зависимости от их прошлого трудового вклада.
• Для решения проблемы усиления размеров пенсий с прошлым трудовым вкладом было введено понятие двойственной сущности пенсий (алиментарной и трудовой), предложен соответствующий порядок исчисления размеров пенсий, отражающий двойственную сущность пенсий, проанализированы нормы действовавшего пенсионного законодательства на их соответствие этому теоретическому положению.
• На основе сформулированных в свое время предложений по реформированию пенсионной системы в СССР с учетом изменений социально-экономической системы в России подготовлен проект концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации и создания многоукладной пенсионной системы, который был взят за основу при подготовке Концепции пенсионной реформы, одобренной Правительством Российской Федерации в 1995 г.
• Проанализированы предложения по реформированию российской пенсионной системы на основе перехода от распределительных к накопительным принципам финансирования пенсий, показана их научная несостоятельность и социальная неприемлемость.
• Проанализирована Программа пенсионной реформы, одобренная Правительством Российской Федерации в мае 1998 г., показан ее временный компромиссный характер как уступка сторонникам перехода к накопительным принципам финансирования пенсий в части, касающейся введения действительно накопительной составляющей, отмечены положительные моменты связанные с введением условно-накопительной составляющей и демографического фактора, обеспечивающих большую зависимость размеров пенсий от личного участия работников в финансировании пенсионной системы.
• В кратком виде сформулированы предложения по реформированию российской пенсионной системы, охватывающие широкий спектр вопросов, касающихся необходимости системного подхода в решении пенсионных проблем, расширения финансовой базы пенсионного обеспечения и изменения порядка исчисления размеров пенсий с целью усиления заинтересованности работников и работодателей в уплате взносов на пенсионное обеспечение.
Практическая значимость исследования. Исследование направлено на теоретическую разработку вопросов, имеющих практическое значение для осуществления реформы системы социальной защиты в России.
В этой связи выводы, касающиеся многоукладное™ современных систем социальной защиты с точки зрения использования различных организационно-правовых форм для осуществления отдельных видов социальной защиты, имеют важное практическое значение для определения основных и дополнительных организационно-правовых форм, которые будут использоваться при осуществлении различных видов социальной защиты в России.
Важное практическое значение также имеет положение о том, что развитие систем социальной защиты обусловливается степенью учета многочисленных факторов и их приоритетностью. Признание научного положения о том, что приоритетным фактором развития систем социальной защиты является фактор внутренней логики совершенствования системы социальной защиты, основанной на глубоком изучении истории развития систем социальной защиты в нашей стране и за рубежом и предвидении последствий применения различных форм, методов и отдельных норм социальной защиты, должно способствовать преодолению дилетантства и развитию профессионализма в решении вопросов социальной защиты.
Важное практическое значение имеет научный вывод о том, что системы социальной защиты и, в частности, пенсионные системы, финансирование которых осуществляется в накопительно-распределительной и распределительной формах, свое время еще не отжили и не требуют замены системами, финансируемыми в чисто накопительных формах. Эти системы, прежде всего, требуют укрепления отношений эквивалентности в вопросах, касающихся обязательств по финансированию и прав на получение пенсий и пособий.
Практическую значимость может также иметь используемое в странах с рыночной экономикой и иногда оспаривавшееся в советской специальной литературе рассматриваемое в диссертации научное положение политической экономии о том, что источником доходов систем социальной защиты, финансируемых за счет взносов, является необходимый труд работников. Признание этого положения позволило бы относить взносы, выплачиваемые работодателями в системы социальной защиты частного характера, на себестоимость и способствовало развитию таких систем.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертационное исследование является плодом многолетней теоретической и практической работы автора в сфере социальной защиты населения, и отдельные выводы апробировались в подготовленной диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук на тему "Экономическая сущность социального обеспечения при капитализме", в издаваемых НИИ труда справочниках "Социальное обеспечение в зарубежных странах", в многочисленных статьях, обобщающих результаты научных исследований,
проводимых автором по проблемам социальной защиты в СССР и зарубежных странах в Международном бюро труда и НИИ труда в 1969-1989 годы. Выводы диссертационного исследования апробировались также в работе при подготовке проектов различных правительственных концептуальных документов, в которой автор принимал активное участие, определяемое его служебным положением в Госкомтруде СССР и Министерстве социальной защиты населения Российской Федерации в период 1990-1996 годов. Среди таких документов можно особо выделить подготовленные при участии автора проект концепции реформы системы социального обеспечения в СССР, концепцию закона об обеспечении инвалидов в СССР, на основании которой был принят соответствующий закон СССР; проект концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации, одобренной Правительством РФ в 1995 г.
Результаты диссертационного исследования использовались при подготовке авторских курсов лекций по предметам "Социальная защита" и «Пенсионное обеспечение», читаемым в Государственном университете управления для студентов по специальности менеджмент в социальной сфере, и учебного пособия «Социальная защита».
Структура диссертации. Логика исследования определила структуру диссертации, которая состоит из введения, общей и специальной частей (по 4 главе в каждой части), заключения и списка использованной литературы.
| 
