|
Актуальність теми. Відповідно до п.9 Перехідних положень Конституції України і статей 19-28 Закону України «Про прокуратуру» прокуратура здійснює нагляд за додержанням і застосуванням законів – до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів по контролю за додержанням законів. Дія цих положень не обмежена в часі, і тому існують перспективи подальшого існування цієї функції прокуратури, тим більше, що її ліквідація не сприяла б стабілізації обстановки у країні і зміцненню правопорядку.
Отже, на сьогодні не втрачають актуальності питання вдосконалення прокурорського нагляду, а в умовах трансформації українського суспільства виникають нові проблеми, які вимагають теоретичного осмислення і практичного вирішення. Окремі з цих проблем існували і раніше, але завдяки інертності керівництва Прокуратури Союзу РСР і Генеральної прокуратури України тривалий час не вирішувались. Однією з них є проблема взаємовідносин між прокуратурою і численними владними структурами, які здійснюють контроль за додержанням різних правових норм і правил у господарській, соціальній та інших сферах життя суспільства. У прокурорському середовищі давно визріла ідея перенести «центр тяжіння» при здійсненні нагляду на те, як ці контрольні структури виконують покладені на них законом обов язки. Це дозволило б кардинально вирішити іншу важливу проблему – усунення фактів підміни і дублювання прокуратурою контролюючих органів.
Питання прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів протягом десятиріч були предметом уваги низки науковців. В Україні ними займались такі учені, як Д.Бакаєв, Л.Давиденко, Ю.Грошевий, В.Долежан, В.Зеленецький, І.Марочкін, М.Мичко, М.Косюта, О.Михайленко, Ю.Полян-ський, Д.Постовий, М.Руденко, М.Штефан, Ю.Шемшученко, В.Фінько та інші.
В Російській Федерації ці проблеми у різний час розробляли такі вчені, як С.Березовська, О.Берензон, К.Бурмістров, Ю.Винокуров, Т.Добровольська, С.Ємельянов, В.Ломовський, М.Маршунов, В.Розенфельд, В.Рябцев, В.Сави-цький, В.Скворцов, К.Чернова та інші.
Діяльність органів позавідомчого контролю висвітлювали такі фахівці з адміністративного права і державного управління України та Росії, як О.Андрійко, А.Альохін, О.Агєєва, В.Авер янов, В.Бессарабов, Г.Васильєв, Є.Додін, М.Кучерявенко, Н.Коваленко, М.Мельник, Н.Нижник, М.Хавронюк, О.Сушинський, І.Шахов, М.Якимчук та інші.
Попри значний вклад цих науковців у розроблення проблем прокурорського нагляду за додержанням законів органами позавідомчого контролю їх роботи, як правило, не виходили за межі журнальних публікацій або невеликих структурних елементів монографій. Видана у 1975 році монографія О.Берензона та Ю.Гудковича «Прокурорский надзор за соблюдением законов органами вневедомственного контроля и взаимодействия прокуроров с ними при осуществлении общего надзора» (1975) в основному складається з переліку контролюючих органів та їх повноважень. У ґрунтовних монографіях В.Бессарабова «Прокуратура и контрольные органы России» (1999) і В.Рохліна «Прокурорский надзор и государственный контроль» (2003) розділи, присвячені органам прокуратури і органам контролю, не взаємопов язані між собою.
Наведені обставини і обумовили інтерес автора до проблем як нагляду прокуратури за додержанням законів органами позавідомчого контролю, так і форм взаємодії між ними при здійсненні їх повноважень, що і обумовило обрання теми дослідження.
Зв язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Робота виконана на кафедрі організації судових та правоохоронних органів Одеської національної юридичної академії. Обраний напрям дисертаційного дослідження тісно пов язаний з планами науково-дослідної роботи Одеської національної юридичної академії відповідно до Державної цільової комплексної програми «Проблеми удосконалення організації і діяльності суду і правоохоронних органів в умовах формування соціальної, правової, демократичної держави (державна реєстрація № 186.0.09931).
Мета і завдання дослідження. Головною метою дисертаційного дослід-ження є розробка теоретичних і практичних положень, що визначають основи взаємовідносин між органами прокуратури сучасної України і численними органами позавідомчого контролю у межах здійснення прокурорського нагляду і взаємодії між ними у боротьбі зі злочинами та іншими правопорушеннями. Поставлена мета обумовила потребу у вирішенні таких основних завдань:
– визначити місце і роль органів прокуратури та органів позавідомчого контролю у зміцненні правопорядку шляхом порівняльного аналізу їх правового статусу;
– дати теоретичне обґрунтування потреби «перенесення» центру тяжіння при здійсненні прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів на органи позавідомчого контролю, сформулювати основні завдання, які визначають суть нагляду у цій сфері;
– проаналізувати зміст окремих елементів організації прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів органами позавідомчого контролю;
– з врахуванням специфіки нагляду сформулювати загальні методичні рекомендації з проведення перевірок виконання законів в органах позавідомчого контролю загальної компетенції і спеціальної компетенції;
– окреслити шляхи підвищення ефективності засобів прокурорського реагування на виявлені порушення законів;
– внести рекомендації щодо запобігання підміни прокуратурою контролюючих органів при здійсненні нагляду;
– розкрити особливості застосування прокуратурою положень Закону України «Про боротьбу з корупцією» при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів органами позавідомчого контролю;
– обґрунтувати необхідність і визначити форми взаємодії прокуратури, державних органів позавідомчого контролю і громадських організацій.
Об єктом дослідження є прокурорсько-наглядові відносини між прокуратурою та контролюючими органами і управлінські відносини, пов язані з їх взаємодією.
Предметом дослідження є теоретичні і прикладні аспекти прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів органами позавідомчого контролю і взаємодії з цими органами.
Методи дослідження. Відповідно до мети і завдань дослідження у дисертації використані загальнонаукові і спеціальні методи дослідження.
При вивченні процесів, пов язаних із взаємовідносинами між прокуратурою і контролюючими органами, автор керувався універсальним діалектичним методом, розглядаючи питання теми в їх складності і суперечливості. За допомогою історичного методу досліджено процеси, пов язані з розвитком прокурорського нагляду і діяльності органів контролю у різні історичні періоди. Методом порівняльно-правового аналізу зіставляються найважливіші аспекти діяльності прокуратури і контролюючих органів. Формально-юридичним методом проаналізовано зміст законодавчих та інших нормативно-правових актів про діяльність прокуратури і контролюючих органів. Детально вивчені статистичні показники прокурорського нагляду, організовано проведення соціологічних досліджень.
Теоретичну основу дисертації складають положення наук теорії держави і права, конституційного права, прокурорського нагляду, адміністративного права, викладені у монографічних дослідженнях і юридичній періодиці.
Нормативно-правову базу дисертаційної роботи складають Конституція України, закони і деякі підзаконні акти, що регулюють діяльність прокуратури і контролюючих органів, у тому числі накази Генерального прокурора України.
Емпіричною базою дослідження є матеріали практики прокурорського нагляду і взаємодії між прокуратурою і контролюючими органами: матеріали перевірок виконання законів, акти прокурорського реагування, узагальнення прокурорської практики, матеріали координаційних та міжвідомчих нарад тощо, результати опитування 120 прокурорів областей, міських і районних прокурорів.
Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що вперше у незалежній Україні на монографічному рівні досліджені загальні теоретичні і практичні аспекти організації і методики прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів органами позавідомчого контролю, а також взаємодії і координації їх діяльності.
На підставі проведеного дослідження сформульовано такі висновки і пропозиції, що виносяться на захист.
1. Обґрунтовано потребу у перенесенні «центру тяжіння» при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів на діяльність органів позавідомчого контролю як на вирішення стратегічного завдання підвищення ефективності наглядової діяльності прокуратури.
2. Запропоновано авторські визначення: прокурорського нагляду; взаємодії прокуратури і контролюючих органів.
3. Висловлено власні міркування щодо змісту понять «державний контроль», «державний нагляд», «відомчий контроль», «зовнішній контроль» і «внутрішній контроль», а також щодо співвідношення контрольної і правоохоронної діяльності, прокурорського нагляду і державного контролю (нагляду).
4. Запропонована класифікація нормативно-правових актів, що регулюють діяльність контролюючих органів, додержання яких з ясовується при здійсненні прокурорського нагляду; обґрунтовано потребу правового регулювання їх діяльності виключно законами України, як цього вимагають положення Конституції України.
5. Запропоновано внести зміни до Закону України «Про прокуратуру»:
– змінити редакцію ст.4 Закону щодо мети і завдань прокуратури відповідно до вимог Конституції України;
– включити взаємодію прокуратури з іншими державними органами і громадськими організаціями до ст.6 Закону як один з принципів її діяльності;
– назву ст.9 Закону викласти у такій редакції: «Участь прокурора у засіданнях колегіальних органів державної влади і місцевого самоврядування»;
– друге речення у ч.2 ст.19 Закону виділити у самостійну частину, виклавши її у такій редакції: «При здійсненні своїх функцій прокуратура не повинна підмінювати інші органи, які здійснюють державне управління і контроль, а також органи місцевого самоврядування, не має права втручатись в оперативно-господарську та іншу оперативно-управлінську діяльність, якщо така діяльність є правомірною».
6. Доповнити Указ Президента України «Про деякі заходи щодо дерегулювання підприємницької діяльності», передбачивши як привід до проведення перевірок діяльності суб єктів підприємництва контролюючими органами заяви і скарги громадян на порушення порядку заняття цією діяльністю.
7. Прийняти Закон «Про засади контрольної діяльності місцевих державних адміністрацій».
8. Виключити із Закону «Про боротьбу з корупцією» статтю 11 про відповідальність працівників правоохоронних органів за нескладання протоколів про корупцію. Натомість передбачити у Законі відповідальність за зловживання владою або службовим становищем, яке не спричинило істотної шкоди.
9. Обґрунтовано потребу розширення джерел інформації для проведення перевірок виконання законів контролюючими органами (економіко-правовий аналіз, вивчення громадської думки тощо).
10. Запропоновано розгорнуті програми проведення перевірок виконання законів в органах контролю загальної компетенції; у спеціалізованих органах державного контролю. Внесено пропозиції щодо визначення напрямків, стадій та форм взаємодії прокуратури з органами позавідомчого контролю і координації діяльності правоохоронних органів, а також взаємодії з громадськими об єднаннями.
У роботі містяться також інші висновки і пропозиції. Практичне значення одержаних результатів дослідження.
Результати дослідження можна використати:
у правотворчій сфері – для вдосконалення законодавства про прокурорський нагляд, наказів Генерального прокурора України, а також адміністративного законодавства;
у науково-дослідній сфері – для подальшого розроблення проблем правового регулювання прокурорського нагляду і позавідомчого контролю;
у правозастосовчій сфері – для вдосконалення організації прокурорського нагляду за додержанням законів контролюючими органами і налагодження ділової взаємодії з ними;
у навчальному процесі – при викладанні навчальних дисциплін «Адміністративне право» і «Прокуратура в Україні».
Апробація результатів дисертаційного дослідження. Дисертацію обговорено і схвалено на засіданні кафедри організації судових та правоохоронних органів Одеської національної юридичної академії.
Основні положення, висновки і рекомендації дисертації доповідалися автором на шостій і сьомій звітних конференціях викладачів та аспірантів Одеської національної юридичної академії (квітень 2003 р., квітень 2004 р.), на конференції «Українське адміністративне право: стан і перспективи реформування» (Одеса, липень 2003 р.), а також на засіданнях Координаційного комітету по боротьбі з організованою злочинністю і корупцією при Президенті України.
Публікації. Положення роботи викладені дисертантом в чотирьох статтях у фахових наукових виданнях.
Структура дисертації. Відповідно до мети, завдань, предмета й логіки дослідження дисертація складається із вступу, чотирьох розділів, десяти підрозділів, висновків і списку використаної літератури (289 найменувань). Загальний обсяг дисертації – 214 сторінок, обсяг основного тексту – 190 сторінок.
| 
