|
Актуальність теми. Забезпечення пожежної безпеки населених пунктів і територій є одним із головних чинників, що впливають на економічний розвиток держави. Питання безпеки та захисту населення в Україні, об єктів та національного надбання і території держави від пожеж і їх наслідків мають розглядатися як невід ємна частина державної політики у сфері національ-ної безпеки і державного будівництва, тобто як одна з найбільш важливих функцій діяльності вищого та центральних органів виконавчої влади України, Ради Міністрів Автономної Респуб-ліки Крим, обласних, міських, районних, районних у містах державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування та їх виконавчих комітетів. У зв язку з цим вивчення історії розвитку та формування державного управління у сфері пожежної безпеки в Україні в минулі століття мають важливе наукове значення, оскільки з його аналізом пов язане дослідження таких карди-нальних питань, як роль держави у підтримці забезпечення пожежної безпеки, взаємодія поже-жної охорони із владними структурами, населенням та громадськими організаціями, вплив ста-ну пожежної безпеки населених пунктів і об єктів на соціально-економічний розвиток держави, довкілля та добробут населення.
Минуле століття в історії людства пов язане з прискоренням науково-технічного прогресу, введенням в експлуатацію промислових об єктів з підвищеною пожежною небезпекою, впрова-дженням високоенергонасичених технологій, збільшенням поверховості будинків та будівницт-ва підземних споруд, широким застосуванням у виробництві та побуті синтетичних і полімер-них матеріалів. Для України характерна і висока концентрація потенційно небезпечних підпри-ємств, які несуть постійну загрозу виходу з-під контролю людини великої кількості сильнодію-чих отруйних речовин, що можуть шкідливо впливати на здоров я людей, тваринний та рослин-ний світ.
Важливим аспектом цієї проблеми є і те, що окремі регіони України, починаючи ще з ХІХ століття, знаходяться далеко не на однаковому рівні соціально-економічного розвитку і різнять-ся між собою за станом пожежної безпеки, рівнем організації пожежної охорони, участю насе-лення у розвитку пожежної справи, фінансовим та ресурсним забезпеченням пожежно-рятувальних підрозділів та добровільних пожежних формувань.
Внаслідок диспропорції у розміщенні продуктивних сил, Україна зазнала значних техно-генних навантажень, які, в свою чергу, ускладнили функціонування техносфери і супроводжу-ються посиленням антропогенної дії на довкілля. Крім того, велике навантаження регіонів про-мисловими і енергетичними об єктами, об єктами військово-промислового комплексу, з ураху-ванням значного зношення їх основних фондів, збільшує ймовірність виникнення пожеж та аварій, збитки від яких можна порівняти тільки із збитками від воєнних конфліктів.
Від пожеж потерпає не тільки економіка, а і культурні пам ятники як національного, так і світового значення – театри, палаци, музеї, храми, бібліотеки тощо. Величезні втрати несе сус-пільство від лісових і торф яних пожеж, внаслідок чого забруднюється повітряне і водне сере-довище, знищуються природні ресурси.
У зв язку з наведеною техногенною ситуацією в Україні, існує гостра необхідність удо-сконалення державної політики щодо вирішення завдання надзвичайної ваги – поряд із забезпе-ченням сталого соціально-економічного розвитку країни ефективно супроводжувати форму-вання безпечного стану життєдіяльності суспільства і кожної людини, забезпечувати належний рівень пожежної безпеки, удосконалювати відповідну нормативно-правову базу з урахуванням принципів міжнародного права.
Подальший розвиток і ефективне реформування економіки України можливі лише за умо-ви збереження існуючих матеріальних цінностей у державі та їх подальшого примноження. Руйнівна сила вогню зводить нанівець результати людської праці не тільки теперішнього, а і попередніх поколінь. Наслідки від пожеж особливо тяжкі в сучасних умовах, коли вирішуються питання виходу з економічної кризи та подальшого зміцнення української держави.
У той же час, відсутність відповідної нормативно-правової бази, чіткості в організації структури державної пожежної охорони, вчасної розробки, а на даний момент і реалізації зага-льної концепції національної безпеки, невиконання державних програм у сфері пожежної без-пеки призвели до прорахунків у визначенні основних напрямків внутрішньої політики держави щодо захисту населення і територій від пожежної небезпеки. Це, у свою чергу, негативно по-значається на багатьох сферах життєдіяльності людей, впливає на поглиблення кризових проце-сів, призводить до відомчої ізольованості органів управління і сил швидкого реагування, дуб-лювання структурних підрозділів.
Успішне вирішення цього питання можливе лише за умови науково обґрунтованого ви-вчення ситуації, що склалася у сфері пожежної безпеки та наданні конкретних пропозицій і ре-комендацій щодо системи її регулювання. Від цього залежить наскільки повно держава зможе реалізувати конституційні права щодо безпеки життя людини та життєдіяльності населення.
Усе зазначене зумовило вибір теми, визначило мету, завдання та структуру дисертаційно-го дослідження. Обрана тема набуває актуальності в контексті розв язання низки проблем, спричинених реформуванням державної пожежної охорони України у зв язку з передачею її з МВС України до МНС України.
Принциповими моментами цього дослідження є організаційно-правова характеристика теперішньої структури системи державного управління пожежною безпекою в Україні у порів-нянні і на прикладах подібностей та відмінностей головних функцій, основних завдань держав-ної пожежної охорони як у складі МВС України, так і в складі МНС України; характеристика наявних видів протипожежної служби, їх фінансового та ресурсного забезпечення; визначення місця і ролі органів управління державною пожежною охороною. Останнє є особливо актуаль-ним в умовах соціально-екологічної кризи в Україні, пов язаної з недостатньо виваженою стра-тегією держави у сфері пожежної безпеки.
Заслуговує на увагу визначення та впровадження нових термінів з питань пожежної без-пеки і перейменування “пожежної охорони” на “пожежно-рятувальну службу”, що найбільш чітко відповідатиме призначенню та суті діяльності, а також визначенню загальних правових, організаційно-управлінських, науково-технічних, економічних, соціальних та інших основ за-безпечення пожежної безпеки в Україні.
Слід відзначити, що в сучасній юридичній літературі недостатньо досліджені теоретичні та прикладні аспекти державного управління пожежною безпекою. Існує низка робіт з цього питання ще з часів радянського періоду, у яких увага приділялась переважно організаційно-структурному та соціальному аспектам. Це, насамперед, роботи Ю.І. Аболенцева, І.А. Бірюко-ва, М.М. Брушлінського, В.М. Гавриле, Ю.М. Глуховенка, П.П. Гусєва, Ю.Ф. Дроздова, М.І. Єропкіна, Б.Е. Касимова, І.Ф. Кімстача, А.Ф. Майдикова, В.М. Медведєва, А.К. Міхеєва, П.С. Савельєва, В.Л. Семікова та інших.
Аналіз наукової літератури, законодавства України і зарубіжних країн, а також особистий досвід дозволили авторові обґрунтувати свої висновки і пропозиції з урахуванням потреб прак-тичної діяльності державної пожежної охорони та можливості їх реалізації у нинішніх умовах, пов язаних із зміною у підпорядкуванні ДПО. Крім того, здобувач пропонує комплекс дослі-джень, які розширюють коло взаємопов язаних теоретичних та практичних питань організації ефективного та оперативного управління органами та підрозділами державної пожежної охоро-ни у звичайних умовах та при ускладненні оперативної обстановки.
У даному дослідженні, з урахуванням підпорядкування Державного департаменту пожеж-ної безпеки МНС України, узагальнюється досвід діяльності державної пожежної охорони України протягом останнього десятиріччя, пропонується механізм її перебудови та оптимізація структури.
Автор наголошує, що структурна перебудова діяльності державної пожежної охорони на сучасному етапі та у подальшому повинна здійснюватись у таких напрямках: створення цілісної концепції забезпечення пожежної безпеки держави відповідно до історичних, економічних, со-ціальних та культурних особливостей розвитку українського суспільства; удосконалення чин-ного законодавства у сфері пожежної безпеки України; адекватна зміна правовідносин органів державного управління з юридичними і фізичними особами у сфері пожежної безпеки в умовах ринкових відносин.
Зв язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота спрямо-вана на виконання основних положень Концепції адміністративної реформи в Україні, затвер-дженої Указом Президента України “Про заходи щодо впровадження Концепції адміністратив-ної реформи в Україні” від 22 липня 1998 р. № 810; Послання Президента України до Верховної Ради України „Україна: Поступ у ХХІ століття. Стратегія економічного та соціального розвитку на 2000-2004 роки” в контексті розвитку пріоритету безпеки життєдіяльності людини.
Обраний напрям дослідження безпосередньо пов язаний з планами наукових досліджень Українського науково-дослідного інституту пожежної безпеки МНС України за темою „Правові основи забезпечення пожежної безпеки в Україні” та Академії цивільного захисту України за темою „Проблеми забезпечення пожежної безпеки держави в умовах ринкових відносин”.
Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в дослідженні за-гальних засад державного управління пожежною безпекою в Україні та зарубіжних країн, ви-значенні теоретичних положень та обґрунтуванні нормативно-правового і організаційного за-безпечення пожежної безпеки в Україні, а також у розробці конкретних висновків і пропозицій щодо вдосконалення організаційного і правового механізму державного управління пожежною безпекою в Україні. Для досягнення поставленої мети дисертантом визначено такі основні за-вдання:
– вивчити загальні засади та історичні аспекти формування і розвитку державного управ-ління пожежною безпекою в Україні у т. ч. його принципи, функції, методи і форми управління;
– провести аналіз сучасного стану з пожежами, їх наслідками у державі та ефективності діяльності державної пожежної охорони;
– визначити рівень законодавчого забезпечення у сфері пожежної безпеки в Україні у пе-ріод її становлення і розвитку;
– дослідити особливості організаційного і правового забезпечення діяльності служб по-жежної охорони в зарубіжних країнах;
– обґрунтувати напрями теоретичного та практичного вдосконалення держав-ного управ-ління пожежною безпекою в Україні та його організаційних і правових складових;
– визначити потребу в уточненні основних термінів та визначень з питань пожежної без-пеки;
– розкрити зміст системи державного управління пожежною безпекою в Україні, викорис-товуючи історичний, практичний та зарубіжний досвід;
– проаналізувати стан і тенденції розвитку державної пожежної охорони в системі держа-вного управління пожежною безпекою в Україні;
– провести аналіз нормативно-правової бази системи державного управління пожежною безпекою в Україні; – розробити пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства та но-рмативно-правових актів з питань пожежної безпеки;
– розробити проекти законодавчих та нормативно-правових актів з питань державного управління пожежною безпекою в Україні;
– дослідити основні напрями реформування органів управління державної пожежної охо-рони в контексті адміністративної реформи в Україні та запропонувати авторські рішення щодо Концепції і Програми забезпечення пожежної безпеки України.
Об єктом дослідження є пожежна безпека як складова національної безпеки України та іманентна функція держави.
Предметом дослідження є вітчизняна та зарубіжна нормативна база, що визначає право-вий статус, організацію та діяльність органів державного управління пожежною безпекою в Україні, практика її застосування, особливості реформування організаційно-правових засад що-до створення сучасної системи управління державною пожежною охороною.
Теоретична база. У дисертаційному дослідженні використано фундаментальні праці з проблемних питань правового забезпечення організаційно-управлінської діяльності таких до-слідників: В.Б.Авер янова, Б.М. Андрушківа, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьєва, В.І. Барка, С.Н. Власова, Б.А. Гаєвського, В.О. Глушкова, І.П.Голосніченко, С.Т. Гончарука, М.М. Дорогих, К.К. Жоля, А.П. Закарлюка, В.С. Зеленецького, Р.А.Калюжного, А.С. Колодія, Я.Ю. Кондратьє-ва, О.В. Копана, Л.Т. Крищенко, В.А.Лаптія, А.В. Марченка, О.А. Машкова, М.І. Мельника, П.П. Михайленка, В.Л. Наумова, Н.Р. Нижник, В.І. Олефіра, О.І. Остапенко, В.М. Плішкіна, В.Г. Регульського, Ю.І. Римаренка, В.В.Тертички, Ю.Л. Титаренка, В.В. Цвєткова, В.М. Шапо-вала та інших. Теоретичні розробки дисертанта базуються на основі дослідження чинного зако-нодавства України, стану з пожежами та їх наслідками, аналізу діяльності Державного департа-менту пожежної безпеки та зарубіжного досвіду, а також спеціальної літератури з проблем, ви-світлених у дисертації.
Базовими джерелами права були Конституція України, Закони України, насамперед: „Про пожежну безпеку”, „Про аварійно-рятувальні служби”, „Про основи національної безпеки Укра-їни”, а також Концепція адміністративної реформи в Україні. Як джерела дослідження викорис-тані нормативно-правові акти Президента України та Кабінету Міністрів України, які регулю-ють діяльність органів виконавчої влади у сфері пожежної безпеки. При написанні дисертацій-ного дослідження автором були використані Інтернет - ресурси з даної проблематики та норма-тивно-правові акти, що регулюють діяльність органів управління пожежною безпекою в зару-біжних країнах.
Цей напрямок досліджень представлено в роботах таких вітчизняних і зарубіжних авторів: С.С. Алексєєва, О.М. Бандурки, В.О. Василенка, М.С. Вертузаєва, В.Г. Вишнякова, А.А. Волко-ва, П.А. Воробея, А.А. Воронова, В.К. Гижевського, М. Гравітца, Є.Ф. Додіна, О.М. Джужи, Г.Г. Зуйкова, М.М. Іванова, В.П. Казимирчука, М.Й. Кржанського, В.А. Козлова, В.О. Котюка, В.Н. Кудрявцева, В.В.Лапаєва, І.І. Ларіна, А.Ф. Майдикова, В.Д. Малкова, М.Н. Маркова, М.Н. Марченка, В.Ф. Опришка, Л.П. Попова, О.Ф.Скакуна, В.П. Столбового, В.Я. Тація, В.І. Фалика, В.І. Шакуна, В.О. Шамрая, В.А. Шеховцова, А.М. Яковлєва та ін.
Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є сукупність сучасних методів і принципів наукового пізнання. Дисертаційне дослідження проведено на за-садах системного підходу і соціологічної теорії.
Дисертантом з використанням загального наукового діалектичного методу дослідження проаналізовано чинне законодавство та практику його застосування у сфері пожежної безпеки. У роботі широко використовувався метод порівняльного правового дослідження, який дозволив через співставлення нормативно-правових актів простежити етапи становлення та розвитку по-жежної справи в Україні.
Філософські методи (принципи об єктивності, історизму) застосовувались насамперед для систематизації і класифікації використаних джерел та фактологічного матеріалу, встановлення вірогідності і повноти інформації. За допомогою конкретно-історичного методу було вивчено розвиток законодавства дореволюційної Росії, СРСР, зарубіжних країн (США, Англії, Німеччи-ни, Франції, Японії та ін.), розвиток законодавства у сфері пожежної безпеки за роки незалеж-ності України.
Системний, структурно-функціональний, історико-порівняльний та інші методи викорис-товувалися для з ясування діалектичного зв язку між функціями та структурою системи держа-вного управління пожежною безпекою, між правовою діяльністю та правовими відносинами у цій сфері.
Законодавство України у сфері пожежної безпеки розглянуто з позиції історичної обумов-леності. Проведено порівняльний аналіз закономірностей законодавства різних історичних пе-ріодів, що дозволило виявити певні тенденції його становлення та розвитку. У роботі викорис-тано методи документального аналізу, експертних оцінок, опитування, а також формально-юридичний, соціологічний та статистичний методи.
Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є першим в україн-ській юридичній науці комплексним монографічним дослідженням поняття та змісту державно-го управління пожежною безпекою в Україні, здійсненим з урахуванням нових ідей та тенден-цій розвитку суспільних відносин у цій сфері, а також із визначенням напрямків удосконалення законодавства з цього питання. Наукова новизна дослідження визначається також тим, що в ньому:
- уперше здійснено комплексний аналіз державного управління пожежною безпекою в умовах нової суспільно-політичної ролі держави у процесі розвитку державотворення в Україні;
- узагальнено історичний досвід формування і розвитку державного управління у сфері пожежної безпеки зарубіжних країн і України, а також розкрито зміст принципів, функцій, ме-тодів і форм державного управління у цих країнах за умов історичної зміни змісту та характеру державного управління;
- визначено найбільш важливі особливості організаційного та правового забезпечення по-жежної безпеки в зарубіжних країнах, які пропонуються для використання у діяльності органів державної пожежної охорони України;
- визначено сутність цілісної моделі державного управління у сфері пожежної безпеки України і розроблено пропозиції стосовно правового забезпечення діяльності органів виконав-чої влади та органів місцевого самоврядування у цій сфері;
- сформульовано низку взаємоузгоджених основних термінів і визначень пожежно-управлінського та пожежно-правового характеру, серед них: „безпека”, „техногенна безпека”, „природна безпека”, „пожежна безпека”, „пожежна охорона”, „вимоги пожежної безпеки”, „примусовий захід”, „експертиза з питань пожежної безпеки”, „пожежно-рятувальна служба”, „оперативно-тактичні дії підрозділів пожежно-рятувальної служби”, „розслідування пожежі”, „пожежно-технічна експертиза” і т. п., що розкривають усі аспекти функціонування структури системи державного управління у цій сфері та її складової – державної пожежної охорони;
- запропоновано зміни до законодавства з питань пожежної безпеки шляхом розробки но-вої редакції Закону України „Про пожежну безпеку”, Концепції та Програми забезпечення по-жежної безпеки України до 2010 року, Положення про Державний департамент пожежної без-пеки, Положення про місцеву пожежну охорону, Положення про МНС України, Про символіку МНС України та ін., а також пропозицій до законопроектів „Про місцеві державні адміністра-ції”, „Про місцеве самоврядування в Україні”, „Про структуру МВС України” та інші.
- запропоновано основні принципи подальшого реформування органів управління держа-вною пожежною охороною в контексті вимог Концепції адміністративної реформи в Україні з урахуванням розроблених дисертантом концептуальних та науково-методичних положень та вдосконалення організаційно-правового механізму управління у сфері пожежної безпеки, який створюватиме умови для якісного здійснення змістовно визначених функцій обліку та аналізу, планування, організації і координації, контролю та стимулювання.
Теоретичне та практичне значення одержаних результатів. Отримані результати дисерта-ційного дослідження мають науково-теоретичне і практичне значення. Теоретичне значення роботи полягає в тому, що вперше в Україні державне управління пожежною безпекою розгля-дається автором як підсистема державного управління (елемент системи національної безпеки), що може бути враховано при формуванні нової структури державної пожежної охорони у сис-темі МНС України.
Практична значимість проведеного дослідження полягає у тому, що його зміст і результа-ти були використані для удосконалення і наповнення українського законодавства та підвищен-ня ефективності механізму державного управління пожежною безпекою в Україні. Автором, на основі висновків і положень дисертаційного дослідження, розроблено відповідні законопроекти та нормативно-правові акти з питань пожежної безпеки, які в установленому порядку були на-правлені до Кабінету Міністрів України, як-от: – проект Закону України “Про внесення змін та доповнень до Закону України “Про пожежну безпеку” (нова редакція, вихідний МВС України 20 січня 2001 р., № 355 /кв);
– проект Закону України “Про внесення змін та доповнень до деяких законів України” (прийнятий Верховною Радою України 12 вересня 2002 р., № 138-IV);
– проект Закону України “Про внесення змін та доповнень до деяких законів України” (прийнятий Верховною Радою України 18 вересня 2003 р., № 1181-ІV);
– проект постанови Кабінету Міністрів України “Про стан забезпечення пожежної безпеки та заходи щодо її поліпшення” (прийнятої Кабінетом Міністрів України 21 жовтня 1999 р., № 1943);
– проект постанови Кабінету Міністрів України “Про деякі питання пожежної безпеки” (прийнятої Кабінетом Міністрів України 2 лютого 2002 р., № 112);
– проект постанови Кабінету Міністрів України “Про затвердження Положення про Дер-жавний департамент пожежної безпеки” (прийнятої Кабінетом Міністрів України 11 квітня 2002 р., № 500);
– проект постанови Кабінету Міністрів України “Про затвердження Програми забезпечен-ня пожежної безпеки на період до 2010 року” (прийнятої Кабінетом Міністрів України 1 липня 2002 р., № 870);
– проект постанови Кабінету Міністрів України “Про затвердження Положення про місце-ву пожежну охорону” (прийнятої Кабінетом Міністрів України 2 лютого 2003 р., № 202);
– проект постанови Кабінету Міністрів України “Про внесення змін до постанов Кабінету Міністрів України з питань державного управління у сфері пожежної безпеки” (прийнятої Кабі-нетом Міністрів України 4 червня 2003 р., № 873);
– проект Указу Президента України “Про символіку МНС України” (прийнятий Указом Президента України 8 вересня 2003 р., № 950).
Викладені у досліджені положення можуть послужити ґрунтовним і конкретним матеріа-лом для створення і удосконалення навчальних планів і навчальних програм таких навчальних дисциплін, як „Пожежне право”, „Сучасні проблеми державного управління пожежною безпе-кою”, „Організаційно-правові засади державного управління пожежною безпекою”, а також можуть стати основою наукового аналізу, розробки та удосконалення методології державної інституції у сфері пожежної безпеки.
Рекомендації дисертаційного дослідження можуть стати у пригоді при подальшій розроб-ці законодавчої та нормативно-правової бази з питань пожежної безпеки. Вони можуть бути практично реалізовані під час формування стратегії функціональної та організаційної структури органів управління державною пожежною охороною та суб єктів системи державного управ-ління пожежною безпекою в Україні.
Апробація результатів дисертації. Результати і висновки дисертації були апробовані авто-ром у виступах на науково-практичних конференціях: “Технічна готовність протипожежної служби до надзвичайних ситуацій” (м. Київ, квітень 2001 р.); “Концептуальні питання забезпе-чення пожежної безпеки в Україні” (м. Мінськ, травень 2001 р.); “Стан забезпечення пожежної безпеки в Україні та нова ідеологія протидії пожежам” (м. Львів, червень 2001 р.); “Проблеми правового забезпечення пожежної безпеки в Україні та шляхи їх вирішення” (м. Москва, листо-пад 2001 р.); “Про удосконалення державного управління у сфері пожежної безпеки” (м. Мінськ, липень 2003 р.) та обговорені на засіданні кафедри проблем управління навчально-наукового Інституту управління Національної академії внутрішніх справ України.
Результати наукового дослідження в установленому порядку були передані до Адмініст-рації Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, МВС України, МНС України. Вони використовувались при розробці законодавчих та нормативно-правових актів щодо розв язання організаційно-правових питань у сфері пожежної безпеки, що підтвер-джено актами про реалізацію наукових досліджень, затверджених ДДПБ МНС України 14 чер-вня 2004 р., МВС України 17 червня 2004 р. та МНС України 18 червня 2004 р.
Публікації. Основні положення дисертації знайшли своє відображення у фахових видан-нях, затверджених ВАК України у чотирьох публікаціях автора: „Стратегія забезпечення поже-жної безпеки держави”, „До нової ідеології протидії пожежам”, „Проблеми регламентації забез-печення пожежної безпеки в Україні”, „Правові аспекти удосконалення системи забезпечення пожежної безпеки в Україні”. В цілому автором у різних виданнях за цією темою опубліковано 14 праць, які мають практичне використання.
| 
