|
Актуальність теми дисертаційного дослідження полягає в тому, що процес вдосконалення і розвитку державного управління в Україні є необхідним елементом сучасного етапу державотворення. Характер та ступінь успішності цього процесу зумовлює не тільки демократичність державотворчих перетворень, а й дієвість всього механізму функціонування державної влади. Саме тому ретельне і ґрунтовне вивчення теоретико-правових аспектів реалізації державного управління вимагає проведення досліджень у різних галузях науки (адміністративне право, теорія управління, конституційне право тощо). Проте чи не найважливішим видається аналіз правових аспектів реалізації державного управління. Адже як свого часу наголошував Б.Лазарєв, державне управління завжди набуває свого виразу у правових нормах[135;7], які суто і визначають його форму, методи, структуру, організацію, принципи взаємодії з суспільним середовищем, і т.д..
Усвідомленням важливості проведення змін в системі державного управління може виступити тривала робота над розробкою і запровадженням Концепції адміністративної реформи в Україні. Отже, як визначені в Конституції України 1996 року орієнтири правової, демократичної і соціальної держави, так і суто об єктивна потреба динамічного розвитку Української держави і суспільства зумовлюють актуальність звернення до питань забезпечення та умов реалізації зазначених трансформацій. У зв язку з цим проблематика аналізу державного управління виходить на одне з центральних місць. Йдеться не просто про зміни в окремих органах державного управління, а про “створення функціонально нової системи державного управління”[42;129].
Разом з тим в умовах подальшої реалізації державно-правової реформи та конституційного реформування державної влади (яке на загальному рівні означає ніщо інше, як ціннісну переорієнтацію в діяльності державної влади, створення нових інститутів державної влади, докорінний перегляд основ її взаємодії з суспільством, громадськими організаціями та окремими громадянами, посилення її соціальної та правозахисної функції) проблеми пов язані з вдосконаленням державного управління, визначенням основних сфер його реалізації, а також форм та методів державного управління в умовах демократизації політичної системи ще не ставали предметом спеціального наукового розгляду (за винятком наукових статей, виступів на науково-практичних конференціях та окремих колективних монографій підготовлених провідними фахівцями Інституту держави і права ім. В.М.Корецького НАН України та НАДУ при Президентові України). Варто акцентувати увагу на тому, що у значній кількості робіт, присвячених проблематиці державного управління, це поняття розглядається в суто теоретичному аспекті (питання визначення оптимальної структури та організації державного управління, можливих моделей її взаємодії з суспільним середовищем тощо) поза зверненням до дослідження тих специфічних змін, які відбуваються в державному управлінні в умовах модернізації і демократизації. Серед небагатьох авторів, хто звернувся до цієї теми є В.Цвєтков (якого цілком справедливо можна назвати одним з засновників науки державного управління в Україні) та В.Горбатенко.
Таким чином актуальність та недостатня дослідженість зазначених проблем зумовили вибір теми дисертаційної роботи. В дисертації висловлюється авторська позиція щодо ряду дискусійних питань з проблематики державного управління, які є предметом обговорень у фаховому середовищі, що дозволяє розглядати її як внесок в розробку цілісної науково-теоретичної концепції програми дослідження державного управління та допоміжний матеріал в процесі становлення демократичного та ефективного державного управління на вітчизняних теренах.
Об єктом дисертаційного дослідження є процеси розвитку державного управління в Україні, а також організація і діяльність системи державного управління в умовах модернізаційного процесу та становлення України як сучасної демократичної держави.
Предметом дисертаційного аналізу є об єктивні закономірності та специфічні організаційно-правові відносини, що виникають в системі державного управління, а також між нею та оточуючим її соціальним середовищем, в процесі її безпосереднього функціонування і реалізації управлінських задач.
У якості робочої гіпотези дослідження виступила теза, що запровадження та використання матеріалів дисертаційного дослідження, зроблених в ній висновків та пропозицій, сприятиме вдосконаленню системи державного управління в Україні і виступить органічною частиною загального процесу формування науково обґрунтованої концептуальної моделі продовження державно-правової реформи і успішної реалізації адміністративної реформи.
Висвітлюючи зв язок роботи з науковими програмами, планами, темами слід відзначити, що дисертацію виконано як складову науково-дослідницьких робіт за темою “Теоретичні проблеми реалізації нової Конституції України” (номер держ. реєстрації 01960012890). Також тема дисертації відповідає переліку розробок з проблематики адміністративної реформи в Україні, затвердженому планом науково-дослідницьких робіт Інституту Законодавства Верховної Ради України і органічно узгоджується з Концепцією розвитку законодавства України на 1997-2005 роки (розроблена фахівцями ІЗ ВРУ), де наголошувалось на необхідності посилення роботи у напрямі наукового забезпечення державно-правової реформи.
Характеризуючи ступінь наукового опрацювання теми необхідно звернути увагу на такі моменти. Серед вітчизняних фахівців, які розробляли проблематику державного управління, дослідження яких було використано у якості теоретичного ґрунту для написання роботи слід назвати такі імена як: В.Авер янов, О.Андрійко, О.Бандурка, Ю.Битяк, І.Голосніченко, В.Гончаренко, В.Горбатенко, Є.Додін, Р.Калюжний, С.Ківалов, М.Козюбра, А.Колодій, О.Крупчан, В.Медведчук, Н.Мироненко, Н.Нижник, Ю.Оборотов, В.Опришко, В.Погорілко, О.Рябченко, В.Селіванов, В.Сіренко, І.Сирота, О.Скрипнюк, Б.Сташків, О.Скакун, В.Тацій, М.Тищенко, Ю.Тодика, О.Фрицький, В.Цвєтков, М.Цвік, В.Шаповал, В.Шевчук, Ю.Шемшученко. Водночас цілий ряд питань, які стосуються окремих аспектів реалізації державного управління та діяльності органів виконавчої влади були представлені в дослідженнях В.Бакуменка, О.Балабанова, А.Білоуса, К.Ващенка, З.Гладуна, Л.Гордієнка, С.Дубенко, А.Коваленка, В.Коломойцева, О.Кордуна, Л.Кравчука, В.Ладиченка, Г.Лелікова, А.Петришина, В.Скрипнюк, В.Токовенко, А.Француза, В.Шахова, О.Ющика.
Проте, оскільки питання пов язані із функціонуванням системи державного управління активно досліджуються і у зарубіжній юридичній науці, автор мав звернутися до розробок науковців ближнього і дальнього зарубіжжя. До першої категорії робіт необхідно віднести насамперед розробки російських вчених та юристів, які проводилися як в радянський період (Г.Атаманчук, Є.Блажнов, Ю.Козлов, Б.Курашвілі, Б.Лазарєв, А.Лунєв, М.Марков, А.Оболонський, А.Омаров, В.Основін, Г.Петров, М.Піскотін, С.Студенікін, В.Юсупов, Л.Явич, Ц.Ямпольська), так і після розпаду СРСР (А.Автономов, Г.Баратищев, А.Безуглов, К.Бєльський, Є.Козлова, О.Кутафін, А.Лемешкін, А.Медушевський, А.Ноздрачов, Л.Окуньков, А.Пікулькін, С.Пронкін, Ю.Тихомиров, В.Чирків, К.Шеремет). До другої групи робіт слід віднести дослідження західних авторів, серед яких було опрацьовано як класичні тексти в галузі теорії державного управління (Ч.Бернард, М.Вебер, Ф.Гуднов, Л.Гулік, Д.Валдо, Г.Саймон, Ф.Тейлор, А.Файоль), так і сучасні критичні розвідки та дослідження в сфері організаційно-правового моделювання і забезпечення діяльності системи державного управління (М.Альберт, Т.Аресон, Р.Барро, М.Ґармон, Д.Гринвуд, Г.Джонсон, Д.Лі, Ф.Нігро, Д.О Лірі, Г.Райт, У.Скотт, Р.Стенсфілд, Д.Уілсон, Е.Харгрув).
Мета дисертації полягає в тому, щоб на основі аналізу наукових джерел, узагальнення нормативно-правового матеріалу та практики його застосування висвітлити теоретико-правові аспекти реалізації державного управління в умовах модернізації та розбудови правової, демократичної і соціальної держави. Водночас дисертант ставить на меті зробити власний внесок у вдосконалення законодавчого забезпечення функціонування системи державного управління, висвітлити деякі спірні питання в інтерпретації поняття державного управління і запропонувати шляхи їх розв язання.
Досягнення поставленої мети здійснювалось у результаті послідовного розв язання таких завдань:
- окреслити основні науково-теоретичні проблеми визначення сутності і змісту поняття державного управління, продемонструвати співвідношення між концепціями “широкого” та “спеціального” тлумачення державного управління, проаналізувати основні аргументи “за” і “проти” цих двох підходів у визначенні державного управління;
- з ясувати роль і значення державного управління в процесі генезису державної влади в її науково-теоретичному та історико-правовому аспектах;
- розкрити основні концептуальні підходи в обґрунтуванні організації системи державного управління;
- дати науково обґрунтоване визначення поняттям форми і методу державного управління, представити їх класифікацію та продемонструвати ті зміни, що відбуваються з ними в процесі переходу системи державної влади від авторитарної до демократичної;
- дослідити основи правового забезпечення і регулювання державного управління в контексті реалізації основних функцій держави;
- проаналізувати вплив сучасних процесів політико-правової модернізації на зміни в організації та діяльності системи державного управління;
- висвітлити зміст поняття ефективності функціонування системи державного управління, визначити її можливі критерії, проаналізувати розбіжності між класичним та сучасним тлумаченням ефективності в сфері державного управління;
- узагальнити досвід моделювання оптимальної організації державного управління в існуючих на сьогоднішній день теоретико-правових концепціях, визначити можливі варіанти розв язання проблеми співвідношення “порядку” та “свободи” в діяльності органів державного управління;
- сформулювати пропозиції та рекомендації щодо вдосконалення процесу законодавчого забезпечення діяльності органів державної влади, а також практичної реалізації принципів відповідальності, професійності та відкритості в державному управлінні.
Наукова новизна дисертації полягає в тому, що в ній вперше представлено цілісну концепцію, яка відбиває характерні зміни, що відбуваються в процесі реалізації державного управління в процесі політико-правової модернізації. Разом з тим важливим елементом новизни є те, що дисертаційна робота відображає пошук нових підходів в сфері вивчення теорії і практики державного управління та адміністративного права і є науковим узагальненням досвіду сучасного аналізу державного управління та адміністративно-правового нормотворення.
Специфіка дисертаційного дослідження визначається спробою розглянути проблеми реалізації державного управління в умовах процесу політико-правової модернізації в Україні у взаємозв язку з аналізом загальних тенденцій змін в розумінні сутності державного управління, а також перегляду концептуального бачення змісту поняття ефективності в сфері державного управління. Даний підхід мав своїм логічним наслідком використання найсучаснішого теоретичного матеріалу з досвіду реформування державного управління, що дало можливість сформулювати ряд науково обґрунтованих положень щодо необхідності відповідних змін та корекцій в розробці тактичних і стратегічних мір запровадження здійснюваних в Україні змін в системі державного управління.
За результатами дослідження отримано нові положення, основними з яких є наступні:
- обґрунтовується недостатність застосування “негативного” підходу у тлумаченні державного управління, оскільки такий підхід практично не дозволяє вирішити проблему внутрішньої специфіки державного управління як одного з основних видів діяльності держави та органів державної влади;
- висувається теза про необхідність збереження двох способів тлумачення державного управління: а) як інтегрованого сукупного впливу всіх органів державної влади (держави) на суспільство та суспільні відносини (що відповідає “широкому” поняттю державного управління); б) як цілеспрямованої діяльності органів державної влади на окремі сфери суспільних відносин з метою реалізації конкретних функцій (підтримання правопорядку, забезпечення добробуту громадян, підтримання існуючого суспільного ладу, захист держави від зовнішньої загрози тощо);
- надається аналіз і визначення поняттям “форми державного управління” та “форми управлінської діяльності”, окреслюються їх основні види, визначається кореляція між демократичною формою державного управління та правовою формою управлінської діяльності;
- підкреслено доцільність застосування окремого поняття форми державного управління з огляду на те, що воно дозволяє встановити більш чіткий теоретико-методологічний зв язок між політичним режимом та методами державного управління;
- продемонстровано основні критичні підходи до класичної моделі раціональної організації управління, а також можливі способи змін в системі державного управління, які дозволяють зберегти її функціональну ефективність, але при цьому підвищити рівень її адаптабельності до нових умов суспільного розвитку;
- уточнюється взаємозв язок між некласичним підходом організації системи державного управління та “широким” тлумаченням змісту поняття державного управління, і відповідно – між класичним підходом та “вузькою” (“спеціальною”) інтерпретацією сутності державного управління;
- доведено, що цілеспрямована управлінська діяльність органів державної влади дозволяє здійснювати реалізацію основних функцій держави практично у всіх без виключення сферах суспільного і державного розвитку, що значно підвищує роль і значущість державного управління, оскільки в цьому контексті дієздатність системи державного управління фактично означає ніщо інше як дієздатність держави в цілому;
- визначаються особливості реалізації державного управління в умовах демократичного транзиту в Україні;
- вносяться пропозиції щодо удосконалення законодавчого забезпечення системи державного управління, обґрунтовується необхідність прийняття законів, які б слугували підвищенню ефективності державного управління;
- наголошується на необхідності такого реформування державного управління, яке б зробило його ближчим до потреб і запитів людей, підконтрольним народові, прозорим, ефективним, побудованим на наукових принципах, а головним пріоритетом його діяльності було служіння народові і національним інтересам;
В основу методології дослідження було покладено комплексний підхід до аналізу державного управління, визначення його сутності і змісту, а також його ролі в процесі функціонування сучасних демократичних держав. При цьому серед задіяних методів автором було використано такі методи як: діалектичний, структурно-функціональний, історичний, порівняльний, системний, рефлективний, а також методи спостереження, емпіричної перевірки матеріалу, логічного і герменевтичного аналізу державно-правових явищ.
Відпрацювання понятійно-категоріального апарату задіяного в дисертації означало також звернення до аналітичного та класифікаційного методів. Причому успішність досягнення окреслених в роботі завдань обумовлювалась гармонійністю поєднання розгляду окремих дефініцій (самого державного управління, його форм методів, галузей, принципів тощо) із вмінням розташовувати їх відповідно до певної класифікаційної моделі, що дозволило представити не лише розмаїття підходів до вирішення теоретико-правових проблем державного управління, але й продемонструвати їх сутнісний зв язок, охарактеризувати основні напрями наукового аналізу феномену державного управління.
Крім того в роботі були задіяні спеціальні методи, серед яких можна виділити формально-правовий, порівняльно-правовий, історико-правовий, історико-логічний, соціологічний методи. Застосування зазначених методів та орієнтація на такі принципи дослідження як: історизм, системність, конкретність, об єктивність, послідовність, цілісність, доведеність всіх основних положень та вихідних тез, дозволила адекватно і комплексно висвітлити всі аспекти дисертаційної теми.
Характеризуючи нормативно-правову основу роботи необхідно акцентувати, що в ході проведення дослідження над дисертацією автором було опрацьовано практично весь масив існуючих на сьогоднішній день нормативно-правових актів, які регулюють відносини та містять важливі юридичні норми щодо реалізації державного управління. Це насамперед Конституція України, Закони України, Постанови Верховної Ради України, Укази Президента України, Розпорядження Президента України, Постанови Кабінету Міністрів України, нормативно-правові акти, що регулюють діяльність окремих органів центральної виконавчої влади, національні програми, покликані забезпечити ефективну реалізацію державного управління в окремих галузях. Разом з тим автором проаналізовано ряд положень законопроектів поданих на розгляд до Верховної Ради України, які покликані сприяти реформуванню системи державного управління та наближенню його до сучасних демократичних стандартів (зокрема проекту закону “Про інформаційну відкритість органів державної влади та вищих посадових осіб України”, “Про порядок висвітлення у засобах масової інформації діяльності центральних органів державної влади”).
Серед емпіричних джерел інформації залученої до процесу розробки дисертаційної теми слід назвати: а) статистичні данні щодо функціонування окремих органів державного управління, їх чисельного складу, рівня фахової і професійної підготовки державних службовців (при цьому автор звертається до порівняння цих показників в Україні та РФ); б) аналітичні звіти неурядових організацій та міжнародних експертних організацій про функціонування адміністративних установ в Україні та рівня дотримання ними основних прав і свобод людини і громадянина; в) показники, які відбивають динаміку змін в системі органів державного управління і безпосередньо – органів виконавчої влади; г) плани законодавчих робіт в галузі адміністративного права; д) данні юридичного моніторингу чинних нормативно-правових актів, що регулюють діяльність конкретних органів державного управління; є) окремі соціологічні данні, отримані в ході описувань та експрес-аналізів, що проводились в Україні протягом 1998-2002 років.
Теоретичне значення дослідження полягає в тому, що проведений в дисертації аналіз дозволяє чітко окреслити основні напрями дослідження державного управління в сучасній вітчизняній і зарубіжній науці, продемонструвати спільні властивості та суперечності, що представлені на рівні концептуального відображення процесу реформування державного управління в умовах політико-правової модернізації.
В роботі надається змістовний аналіз існуючих в сучасній теорії управління та науці адміністративного права підходів до визначення оптимальної структурної і функціональної організації системи державного управління, який може виступити основою для подальшої науково-дослідницької роботи в напрямі розробки теоретико-правової концепції розвитку державного управління в Україні.
Практичне значення дисертаційної роботи полягає в тому, що здійснений автором аналіз є спрямованим на поглиблення знань про сутність та специфіку формування і розвитку державного управління в умовах політико-правової модернізації. Таким чином викладені в дисертації висновки і пропозиції можуть бути використані для вдосконалення правового забезпечення організації і діяльності органів державного управління та їх взаємодії з основними інститутами громадянського суспільства. Також окремі пропозиції автора, критичний аналіз законотворчої роботи сприятимуть подальшому вдосконаленню чинного законодавства в сфері державного управління і можуть бути розглянуті як складова частина загального процесу науково-правового забезпечення адміністративно-правової реформи.
На основі проведеного в дисертації тематичного розгляду матеріалу можуть бути вказані конкретні критерії визначення таких показників як ефективність діяльності органів державного управління, ефективність управління в окремих галузях, демократичність державного управління (сполучення показників відкритості державного управління та його відповідності інтересам народу), і т.д.. Що дозволяє активно використовувати загальнотеоретичні положення в процесі оцінки діяльності органів державного управління всіх без виключення рівнів, починаючи від вищих і закінчуючи найнижчими ланками.
Матеріали дисертації можуть бути також використані при підготовці навчальних програм, викладенні нормативних навчальних курсів для вищої школи з адміністративного права, державного управління, конституційного права для спеціалізації правознавство та державне управління. Водночас окремі розділи роботи можуть служити основою для розробки ряду спецкурсів з проблематики державного управління (зокрема “Державне управління в органах внутрішніх справ”, “Правові основи державного управління в Україні”) та виступити матеріалом в процесі підготовки та підвищення кваліфікації посадових осіб та службовців в сфері державного управління. Результати дослідження сприятимуть подальшому розвиткові науки адміністративного права та теорії управління.
Особистий внесок здобувача становить те, що дисертація є самостійним дослідженням в галузі адміністративного права і теорії управління, в якій автором надається системний аналіз проблематики державного управління та змін в його структурно-функціональній організації в умовах становлення і розвитку правової, демократичної, соціальної держави. Запропонований в роботі аналіз державного управління було виконано на базі дослідження нормативно-правових актів та спеціальної літератури по проблематиці дисертаційної теми. Хоча в процесі роботи над дисертацією автор використовував основні теоретичні положення, що були запропоновані у наукових публікаціях наукового керівника, теоретичні висновки роботи носять самостійний характер, і відбивають власне авторське бачення специфіки процесу державного управління в умовах модернізації.
Також варто звернути увагу, що результати дослідження пройшли свою апробацію. Зокрема, основні положення дисертаційного дослідження неодноразово обговорювались на засіданнях кафедри історії, теорії держави і права та адміністративного права правничого факультету Національного університету “Острозька Академія”. Окремі матеріали дисертації, які стосуються проблеми модернізації та реформування системи державного управління в контексті реалізації принципів Конституції України послужили основою для роботи методологічних семінарів для аспірантів та викладачів, які проводились в межах програми “Демократія і право – поступ у ХХІ століття”. Разом з тим, відповідно до планів роботи над індивідуальними темами затвердженими кафедрою історії, теорії держави і права та адміністративного права правничого факультету Національного університету “Острозька Академія” протягом 2001-2002 років автор самостійно розробляв тему “Державне управління в органах внутрішніх справ України: правові аспекти реформування”. На підставі чого, у квітні 2002 року було оприлюднено доповідь на відповідну тему і запропоновано тематичний план курсу “Основи державного управління в правоохоронній діяльності” для слухачів правничого факультету.
Водночас важливі для дисертації положення, що були безпосередньо пов язані з аналізом теоретико-правових проблем реалізації державного управління в умовах модернізації доповідались автором на наукових та науково-практичних конференціях, серед яких слід назвати: науково-практична конференція “Актуальні питання реформування в органах внутрішніх справ України” (Донецьк, 1999), наукова конференція “Проблеми державотворення та захист прав людини в Україні” (Острог, 2001), організованої АПрН України, АПН України та Національним університетом “Острозька академія”, наукова конференція “Теорія і практика управління у трансформаційний період” (Донецьк, 2001), всеукраїнська наукова конференція “Проблеми регіонального управління та місцевого самоврядування” (Харків, 2001).
Основні положення дисертації, важливі узагальнення та проміжні результати дослідження оприлюднені автором у вигляді чотирьох статей у фахових наукових виданнях затверджених переліком ВАК України (загальний обсяг публікацій складає 2,1 д.а.). Всі статті написані без співавторів.
Структура дисертації зумовлена логікою дослідження, що випливає з поставленої мети та основних завдань. Робота складається з вступу, трьох розділів, що охоплюють сім підрозділів, висновків і списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації без врахування списку використаних джерел складає 197 сторінок. Кількість використаних джерел, які розміщено на 17 сторінках, складає 308 найменувань; з них 24 – іншомовні. Робота містить таблиці, схеми та графіки, які займають 5 сторінок і подаються паралельно з текстом дисертації.
|
