|
Актуальність теми. З набуттям незалежності Україна почала формувати нову національну правову систему. Одним з результатів впровадження заходів державно-правової реформи є відповідні зміни у бюджетній політиці України, серед яких переорієнтація пріоритетних напрямів фінансування державних органів: адміністративна реформа визначила нову роль держави у суспільстві - спрямування завдань державних органів виходячи з їх соціального значення. Соціальний підхід, який передбачає мінімізацію державного контролю за співіснуванням громадян поряд з гарантуванням забезпечення основних прийнятих суспільством засад, знайшов своє відображення у виникненні інституту державних послуг. Поряд з соціальним аспектом надання платних послуг державними установами населенню стоїть дієвий механізм вирішення нагальної на сьогодні проблеми обмеженості бюджетного фінансування органів виконавчої влади, в тому числі органів внутрішніх справ. Забезпечення фінансування видатків на утримання органів внутрішніх справ за рахунок коштів спеціального фонду бюджету або так званих власних надходжень, з одного боку, підвищить рівень обслуговування населення, з другого - дозволить якісно покращити виконання підрозділами органів внутрішніх справ оперативно-службових завдань. Протягом останнього десятиріччя в Україні було прийнято ряд важливих нормативно-правових актів, що склали основу бюджетного устрою та бюджетного процесу. Бюджетні відносини з формування, розподілу та використання власних надходжень бюджетних установ врегульовані, здебільшого, на рівні підзаконних нормативних актів. Багато аспектів позабюджетної діяльності бюджетних установ виходять за межі бюджетного законодавства та зачіпають цивільно-правові норми функціонування суб єктів господарювання. Теоретичною основою дослідження слугували праці вчених у галузі теорії управління, адміністративного, фінансового права, зокрема, українських: В.Б. Авер янова, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурки, Д.А.Бекерської, А.І. Берлача, Ю.П. Битяка, Л.К. Воронової, А.В. Васильєва, І.П. Голосніченка, Є.В. Додіна, Л.М. Долі, Н.К. Ісаєва, Р.А. Калюжного, С.В. Ківалова, Є.Б. Кубка, М.П. Кучерявенка, В.М. Марчука, В.П. Нагребельного, Г.Д. Нечаєвої, Н.Р. Нижник, В.Ф. Опришка, О.П. Орлик, О.І. Остапенко, П.С. Пацурківського, В.П. Пєткова, Н.В. Пришви, О.П. Рябченко, Л.А. Савченко, В.Ф. Сіренко, М.М. Тищенко, Н.І. Хімічевої, В.Ф. Цвєткова; російських: А.М. Бабича, А.Б. Венгерова, О.Ю. Грачової, М.В. Карасьової, Б.М. Лазарєва, А.А. Максюти, А.В. Мацкевича, Л.Н. Павлової, Ю.О. Тихомирова, Г.О. Туманова та ін.
На сьогодні аспект правового регулювання позабюджетної діяльності бюджетних установ, в тому числі, органів внутрішніх справ є одним з найменш досліджених у науковому плані, хоча фрагментарне висвітлення проблеми має місце як в юридичних наукових статтях, так і в економічних виданнях. Зокрема, дослідження проблем діяльності бюджетних установ по залученню власних надходжень знайшло своє відображення у роботах С.В. Балдіної, В.І. Кравченка, М.Л. Коган, Н.А. Куфакової, О.Я. Лилик, Е.А. Максименкової, А.А. Марченко, М.Л. Пашкова, Т.М. Писаренка, С.В. Савинова, В.В. Сидоренко, Є.Д. Соколової, Н.А. Терентьєвої, П.В. Фіногєєва, І.Б. Фліта, О.О. Чечуліної. Разом з тим, відчувається недостатність фундаментальних комплексних досліджень матеріальних норм з визначення повноважень підрозділів органів внутрішніх справ щодо формування, розпорядження, оподаткування кожної окремої групи власних надходжень, а також процесуальних норм щодо складання, затвердження, виконання ними кошторисів в частині спеціального фонду та звітування. Для вітчизняної правової науки розробка положень щодо правового регулювання відносин з позабюджетної діяльності бюджетних установ на даному етапі є значною мірою новим напрямом наукового пошуку, який має враховувати реалії сьогодення. Це вимагає вивчення досягнень української науки теорії управління, адміністративного, фінансового, цивільного права, узагальнення правового досвіду, аналізу та використання зарубіжного законодавства і відповідних міжнародно-правових актів на рівні дисертаційного дослідження. Наявність неузгодженостей у законодавстві, недостатня розробленість положень щодо правового регулювання відносин з позабюджетної діяльності бюджетних установ, а також об єктивна необхідність підвищення правового регулювання та поглиблення теоретичних досліджень законодавчого закріплення прав та обов язків органів внутрішніх справ у відносинах з позабюджетної діяльності, що перебувають в процесі розвитку, обумовили вибір теми та структуру дисертації. Зв язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обраний напрямок дослідження базується на основних положеннях Комплексної програми профілактики злочинності на 2001-2005 роки, затвердженої Указом Президента України від 25 грудня 2000 року № 1376/2000. Дисертація виконана згідно з планами Міністерства внутрішніх справ України (п.3.1. Пріоритетних напрямків фундаментальних і прикладних досліджень навчальних закладів і науково-дослідних установ МВС України на період 1995-2000 р.р.) і Національної академії внутрішніх справ України (Основні напрямки наукових досліджень Національної академії внутрішніх справ України на 2000-2005 р.р.). Особливого наукового значення набуває зв язок дисертаційного дослідження із Стратегією економічної та соціальної політики на 2000-2004 р.р., визначеною у Посланні Президента України до Верховної Ради України від 23.02.2000 р. № 276а/2000.
Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає у визначенні стану правової регламентації позабюджетної діяльності органів і підрозділів внутрішніх справ шляхом здійснення комплексного аналізу правовідносин, що виникають з приводу такої діяльності, та розробці рекомендацій щодо удосконалення правової бази, яка регламентує позабюджетну діяльність органів внутрішніх справ. Досягнення цієї мети реалізовувалось через постановку і вирішення наступних завдань:
– розглянути економіко-правову природу власних надходжень установ та організацій бюджетної сфери, в тому числі органів внутрішніх справ;
– на основі вивчення теоретичних та практичних напрацювань з урахуванням передового досвіду, дослідити види, методи та особливості здійснення позабюджетної діяльності органів внутрішніх справ, динаміку їх розвитку за останні роки; – дослідити сучасний економічний вплив позабюджетної діяльності на стабілізацію фінансово-економічного стану органів внутрішніх справ;
– проаналізувати поняття “фінансових правовідносин з позабюджетної діяльності” бюджетних установ;
– визначити основні прогалини та протиріччя чинного законодавства щодо правового регулювання позабюджетної діяльності органів внутрішніх справ та розробити шляхи їх усунення;
– встановити особливості організаційно-правового механізму порядку планування і затвердження обсягів надходження коштів спеціального фонду та їх використання;
– розкрити сутність та здійснити дослідження правового режиму регулювання повноважень органів внутрішніх справ по залученню та розпорядженню додатковими джерелами фінансування, отриманими в результаті позабюджетної діяльності;
– сформулювати основні напрями вдосконалення правової бази, що регламентує позабюджетну діяльність органів внутрішніх справ, та визначити критерії правозастосовчої діяльності органів внутрішніх справ у цій сфері.
Об єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають при здійсненні позабюджетної діяльності органів внутрішніх справ, та їх вдосконалення. Предметом дослідження є організаційно-правові засади позабюджетної діяльності органів внутрішніх справ та механізм правового регулювання цієї діяльності. Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є наукові принципи та дослідницькі методи, які ґрунтуються на вимогах об єктивного та всебічного аналізу процесів та явищ, що виникають при практичному використанні режиму позабюджетної діяльності органів внутрішніх справ. З урахуванням специфіки теми, мети і завдань дослідження, дисертант застосовував сукупність різних методів. Основним був діалектичний метод пізнання соціально-правових явищ. Метод аналізу та синтезу використовувався при аналізі базових понять, зокрема, визначень “власні надходження”, “програмно-цільовий метод планування”. Для визначення та поглиблення понять (термінів) використовувався також логіко-гносеологічний метод. Соціологічний метод застосовувався в процесі накопичення наукової інформації про предмет дослідження, зокрема, при вивченні практики позабюджетної діяльності органів внутрішніх справ, офіційних, наукових та бібліографічних джерел тощо. Історико-правовий метод використано при розгляді становлення та розвитку відносин з позабюджетної діяльності бюджетних установ в Україні. За допомогою статистичного методу була розглянута динаміка надходжень коштів спеціального фонду у кошторисі МВС України та їх питома вага у загальній сумі кошторису МВС України та ін. Завдяки порівняльно-правовому методу визначено рівень розвиненості національного законодавства у сфері регулювання відносин з позабюджетної діяльності на предмет якості, системності, узгодженості. У роботі використані методи системного аналізу, прогнозування, структурний та ін.
Автор також дотримувалась принципу єдності конкретно-історичного та концептуального підходів при дослідженні об єкта і предмета дисертаційної роботи, застосовувала спеціальні юридичні методи аналізу і тлумачення правових норм.
Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що в дисертації вперше досліджується правове регулювання позабюджетної діяльності органів внутрішніх справ, проводиться вивчення та обґрунтування основних напрямів вдосконалення нормативно-правової бази з метою усунення недоліків позабюджетної діяльності та визначення важелів і стимулів її поліпшення.
Новизна дисертаційного дослідження конкретизується в наступних наукових положеннях:
– визначені економіко-правова природа власних коштів і особливості фінансових правовідносин, суб єктами яких є органи внутрішніх справ, з приводу мобілізації і використання власних надходжень, дана їх структура та класифікація;
– проведено системне дослідження розвитку та стану правового регулювання позабюджетної діяльності бюджетних установ, в тому числі органів внутрішніх справ, за період становлення української державності, в результаті чого виявлені закономірності змін бюджетної класифікації, складових частин бюджету та бюджетного процесу;
– сформульовано авторське поняття “фінансових правовідносин з позабюджетної діяльності бюджетних установ”, а саме: “фінансові правовідносини з позабюджетної діяльності бюджетних установ – сукупність суспільних відносин, які у відповідності з правовими нормами виникають, змінюються та припиняються з приводу мобілізації та розпорядження бюджетними установами власними надходженнями, учасники яких наділяються відповідними взаємними правами і обов язками та реалізуються шляхом державного примусу”;
– теоретично доведено, що адекватне нормативно-правове забезпечення позабюджетної діяльності органів внутрішніх справ є невід ємною та важливою умовою гармонійного розвитку системи МВС України в умовах фінансово-економічного і адміністративного реформування;
– розкрито правовий режим доходів бюджетних установ від позабюджетної діяльності на підставі дослідження організаційно-правового механізму формування та спрямування коштів спеціального фонду кошторису; визначений перелік рис, які встановлюють статус цих коштів при розповсюдженні на них принципів бюджетного фінансування;
– здійснено аналіз розвитку правового регулювання відносин з позабюджетної діяльності органів внутрішніх справ за двома галузями права: цивільним та бюджетним, в результаті якого виявлені прогалини чинного законодавства у сфері визначення особливостей статусу установ, які фінансуються з бюджету, при здійсненні ними господарської діяльності, що ускладнюють залучення та використання бюджетними установами власних надходжень; розроблена модель та визначені основні напрями встановлення легальності повноважень органів внутрішніх справ у наданні платних державних послуг;
– розроблені пропозиції щодо обґрунтування практичного впровадження програмно-цільового методу використання коштів спеціального фонду бюджету;
– теоретично обґрунтовані напрями вдосконалення нормативної бази, які забезпечували б нові взаємозв язки у бюджетному процесі з приводу позабюджетної діяльності органів внутрішніх справ шляхом правового закріплення ключових матеріальних та процесуальних відносин.
Практичне значення одержаних результатів зумовлюється актуальністю і новизною висвітлених у дисертації проблем, а також пропозицій щодо їх розв язання. Сформульовані у дисертації наукові положення, висновки та пропозиції спрямовані на вдосконалення правового регулювання позабюджетної діяльності органів внутрішніх справ. Крім того, результати дослідження можуть бути використані для вдосконалення та юридичного нормативного закріплення додаткових видів і методів позабюджетної діяльності органів внутрішніх справ, вивчення економічних результатів її впливу на забезпечення правоохоронної діяльності, визначення організаційно-правових форм та вольової природи взаємовідносин з фізичними та юридичними особами при здійсненні позабюджетної діяльності. Теоретичні дослідження дисертаційної роботи можуть використовуватися при підготовці лекційного курсу “Фінансове право”, особливо таких тем, як: “Правове регулювання державних доходів”, “Правове регулювання державних видатків”, “Правові основи кошторисно-бюджетного фінансування”.
Прикладне значення результатів дисертаційного дослідження полягає в тому, що вони можуть бути використані в подальшій законотворчій діяльності, зокрема при розробці та затвердженні законів України “Про Державний бюджет України”, удосконаленні Бюджетного кодексу України.
Викладені в роботі практичні висновки та рекомендації були враховані Департаментом фінансових ресурсів та економіки МВС України, а також при підготовці та доопрацюванні проекту Закону України “Про Державний бюджет України на 2004 рік”.
Апробація результатів дисертації. Дисертацію виконано і обговорено на кафедрі економічної безпеки Національної академії внутрішніх справ України. Основні положення дисертаційного дослідження викладено у доповідях на таких наукових конференціях: муніципальній науково-практичній конференції студентів, аспірантів та молодих вчених за підтримки Київської міської державної адміністрації “Крок у майбутнє” (Київ, 2001 р.); міжвідомчій науковій конференції “Економічні злочини: попередження і боротьба з ними” (Київ, 2001 р.); науково-практичній конференції “Захист соціальних прав людини і громадянина в Україні: проблеми юридичного забезпечення” (Київ, 2003 р.).
Результати дисертаційного дослідження використовувались в навчальному процесі при проведенні занять зі студентами з курсу “Фінансове право”. Публікації. Опубліковані у фахових виданнях чотири наукові статті: 1. Буличева (Бабенко) Н.А. Нові підходи до фінансування діяльності ОВС України // Вісник Львівського інституту внутрішніх справ при НАВСУ. – 2002. – №3. – С. 247–251.
2. Буличева Н.А. Правовий статус органів внутрішніх справ у відносинах з формування фінансових ресурсів та розпорядження ними // Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ України. – 2003. – № 1. – С.205–211.
3. Буличева Н. Правова регламентація видатків бюджету як основного джерела фінансування органів внутрішніх справ // Підприємництво, господарство і право. – 2003. – № 4. – С. 39–42.
4. Буличева Н.А. Правові засади фінансового забезпечення соціального захисту працівників ОВС // Науково-практичний збірник “Актуальні проблеми юридичних наук у дослідженнях учених” журналу “Міліція України”. – 2003. – №15. – С. 1–8. 5. Буличева (Бабенко) Н.А. Проблеми фінансування органів внутрішніх справ України в контексті державної соціально-економічної політики // Економічні злочини: попередження і боротьба з ними. Міжвідомчий науковий збірник / За редакцію А.І. Комарової, М.О. Потебенька, В.П. Пустовойтенка та ін. – Київ, 2001. – Т . 25. – С. 752–755.
6. Буличева (Бабенко) Н.А. Проблеми фінансування органів внутрішніх справ України в контексті державної економічної політики // Збірка тез доповідей учасників Муніципальної науково-практичної конференції студентів, аспірантів та молодих вчених за підтримки Київської міської державної адміністрації “Крок у майбутнє” (24 травня 2001 р., м. Київ) / Уклад.: Д.Е. Бенатов, Є.А. Дрок. – К.: НТУУ “КПІ”, 2001. – С. 13–16.
7. Буличева Н.А. Розвиток сфери державних громадських послуг як напрямок соціально-правових реформ в Україні (на прикладі послуг, що надаються населенню органами внутрішніх справ) // Захист соціальних прав людини і громадянина в Україні: проблеми юридичного забезпечення : Матеріали науково-практичної конференції. 30 січня 2003 р., м. Київ / За ред. Н.Б. Болотіної. – К.: “МП Леся”, 2003. – С. 193–199.
| 
