|
Актуальність теми дослідження. Правове регулювання видатків на утримання центральних органів виконавчої влади України безпосередньо пов язане з проведенням на даному етапі розвитку держави гармонізації національного законодавства з відповідними нормами Європейського Союзу. Для України це стане одним із кроків, який не тільки наблизить її до повномасштабного інтеграційного процесу до Європейського Союзу, а й до створення належної правової бази законодавства, яке слугуватиме існуючим демократичним засадам у державі, в тому числі утвердженню та реалізації принципу верховенства права. Для цього Україна насамперед має побудувати ефективну систему державного управління на наукових засадах, зокрема глибокому аналізі й прогнозах сучасних процесів суспільного розвитку. Одним із елементів такого процесу є державно-правова реформа та її складова – адміністративна та бюджетна реформи. Важливість розв язання цієї проблеми полягає також у тому, щоб зазначені реформи були скоординовані між собою .
Однак існують чинники, які безпосередньо гальмують процес реформування центральних органів виконавчої влади. Це, по-перше, відсутність закону про центральні органи виконавчої влади (а так само й про Кабінет Міністрів України), де має бути визначений правовий статус цих органів, забезпечене провідне місце міністерств серед центральних органів виконавчої влади; по-друге, тривалий перехід від банківської системи касового виконання Державного бюджету України до більш прозорої казначейської системи; по-третє, зростання з року в рік чисельності центральних органів виконавчої влади України та, як наслідок, збільшення обсягів видатків на їх утримання у Державному бюджеті України.
Шляхи розв язання зазначених теоретичних та практичних проблем є пріоритетними у запропонованому комплексному дисертаційному дослідженні.
Дослідження правових аспектів фінансування центральних органів виконавчої влади в Україні безпосередньо пов язане із загальними проблемами бюджетного права, зокрема питаннями фінансування державних видатків та їх принципів. Актуальність цієї дисертаційної роботи зумовлена необхідністю підвищення ефективності діяльності центральних органів виконавчої влади, зокрема, шляхом підвищення ролі правового регулювання видатків на їх утримання, формулювання науково обґрунтованих пропозицій щодо цього.
На сьогодні у вітчизняній юридичній науці відсутні теоретичні розробки з проблем регулювання бюджетних видатків як у цілому, так і на утримання центральних органів виконавчої влади зокрема. Слід зазначити, що ряд вчених юристів радянського періоду вивчали правову природу окремих бюджетних асигнувань галузей соціально-культурної сфери. Зокрема, Н.А. Куфакова досліджувала проблему правового регулювання фінансування бюджетних закладів у СРСР, В.В. Гусєва та О.А. Супатаєва – правові питання фінансування науки, К.Л. Глухарєв – охорони здоров я, Л.К. Воронова – теоретичні аспекти правового регулювання видатків державних бюджетів союзних республік та Н.Ю. Пришва – правове регулювання видатків на народну освіту . За роки незалежності вітчизняними вченими велись розробки правових основ фінансування витрат на культуру в Україні (Г.А. Нечай) та проблем правового регулювання видатків на вищу освіту (К.Г. Грищенко) і правове регулювання видатків на науку (Н.Я. Якимчук) .
Сформульовані у дисертації теоретичні висновки ґрунтуються на загальних досягненнях юридичної науки, в тому числі на результатах досліджень вітчизняних та зарубіжних вчених, наукових працях сучасних дослідників з проблем адміністративного та фінансового права та теорії управління.
Істотний вплив на результати даного дослідження мали, зокрема, наукові праці з проблем адміністративного права та теорії управління: В.Б. Авер янова , С.С. Алексєєва , О.Ф. Андрійко , Г.В. Атаманчука , В.Г. Афанасьєва , Д.М. Бахраха , І.Л. Бачило , К.С. Бєльського , Ю.П. Битяка , Г. Бребана , Б. Гурнея , Ж. Зіллера , С.П. Кисіля, Ю.М. Козлова , О.Д. Крупчана , Є.Б. Кубка , Б.П. Курашвілі , Б.М. Лазарєва , Н.Р. Нижник , В.Ф. Опришка , В.М. Плішкіна , В.Ф. Погорілка , Г. Райта , В.М. Селіванова , В.Ф. Сіренка , Ю.О. Тихомирова , В.В. Цвєткова , Ю.С. Шемшученка та інших.
Серед праць, присвячених правовій проблематиці з фінансового права, були використані дослідження: Є.О. Алісова, В.В. Бєсчеревних , Е.О. Вознесенського , Л.К. Воронової , К.Л. Глухарєва, П.М. Годме , О.М. Горбунової , К.Г. Грищенка, В.В. Гусєвої, Н.Г. Іванової , Н.К. Ісаєвої, М.В. Карасьової , Ю.О. Крохіної , Н.А. Куфакової, М.П. Кучерявенка, Т.Д. Маковнік, Г.А. Нечай, П.С. Пацурківського , О.Г. Пісарєвої , М.І. Піскотіна , Н.Ю. Пришви, М.М. Ровінського , Ю.А. Ровінського , Б.М. Сабанті , С.В. Савінова , Л.А. Савченко , Н.В. Сидорової , Е.Д. Соколової, О.А. Супатаєвої, І.П. Устинової , Р.О. Халфіної , М.В. Харенка , Н.І. Хімічевої , О.І. Худякова, С.Д. Ципкіна , Н.Я. Якимчук та інших вчених.
Зв язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження здійснювалося відповідно до вимог Концепції Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, схваленої Законом України від 21 листопада 2002 року, № 228-IV . Тема цього дисертаційного дослідження затверджена вченою радою Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого 1 листопада 2002 року (протокол № 3). Дисертація виконана відповідно до цільової комплексної програми “Удосконалення господарських відносин в умовах ринкової економіки (економіко-правовий аспект)” № 0186.0.070869.
Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є поглиблення теорії фінансового права науковими знаннями про процес виконання Державного бюджету України за видатками на утримання центральних органів виконавчої влади шляхом аналізу відповідної стадії бюджетного процесу та правового регулювання – правотворчої та правозастосовної діяльності держави в галузі фінансування витрат на утримання цих органів, а також у виробленні на цій основі конкретних науково-теоретичних та практичних рекомендацій щодо вдосконалення чинного законодавства.
Для досягнення поставленої мети дисертант ставив перед собою такі завдання:
– проаналізувати теоретико-правові аспекти організації та діяльності центральних органів виконавчої влади в аспекті адміністративної реформи в Україні; здійснити аналіз нормативно-правової бази функціонування центральних органів виконавчої влади, які керують фінансовою діяльністю держави (Міністерство фінансів України та Державне казначейство України), в тому числі нормативно-правових актів, що визначають їх структуру і функції;
– проаналізувати закріплене чинним законодавством та в теорії фінансового права поняття “видатки бюджету” та “фінансування бюджету”;
– розкрити існуючий порядок фінансування витрат на утримання центральних органів виконавчої влади в Україні;
– встановити особливості правового режиму кошторисно-бюджетного фінансування та охарактеризувати порядок фінансування видатків, затверджених у Державному бюджеті України на утримання центральних органів виконавчої влади;
– проаналізувати компетенцію органів державної влади, які здійснюють фінансування і контроль видатків на утримання центральних органів виконавчої влади в Україні;
– сформулювати конкретні пропозиції з урахуванням досвіду зарубіжних країн щодо вдосконалення правових основ фінансування видатків на утримання центральних органів виконавчої влади.
Об єктом дисертаційного дослідження є суспільні відносини, що виникають у процесі спрямування державою коштів із державного бюджету на утримання центральних органів виконавчої влади.
Предметом дослідження є організаційно-правові засади порядку фінансування видатків на утримання центральних органів виконавчої влади України.
Автором було вивчено законодавство України (Конституція України, Бюджетний кодекс України, закони України, укази Президента України, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, накази та інструкції Міністерства фінансів України, постанови Колегії Рахункової палати України, накази Державного казначейства України та практика їх застосування), нормативна база ряду зарубіжних країн, проведено порівняльний аналіз окремих аспектів законодавства з питань фінансування та контролю видатків на утримання центральних органів виконавчої влади Австралії, Австрії, Бельгії, Бразилії, Великої Британії, Греції, Данії, Ірландії, Іспанії, Італії, Нідерландів, Німеччини, Нової Зеландії, Португалії, Російської Федерації, США, Фінляндії, Франції, Швеції, Швейцарії та Японії.
Під час роботи над дисертацією враховувались висновки та положення, що містяться в працях з конституційного, адміністративного і фінансового права, теорії управління, загальної теорії держави і права тощо. У процесі дослідження була використана не тільки юридична, а й філософська та економічна література, присвячена проблемі ефективності державного управління фінансами. Методологічною основою дисертаційного дослідження є наукові принципи та дослідницькі методи, які ґрунтуються на вимогах об єктивного та всебічного аналізу процесів та явищ суспільного розвитку, функціонування системи фінансування видатків на утримання центральних органів виконавчої влади та її правових основ. З урахуванням специфіки теми, мети і завдань дослідження автор застосовував такі методи, як: діалектичний метод із системно-структурним підходом до вивчення матеріалу (дав змогу комплексно дослідити проблеми у системі виконавчих органів, зокрема у міністерствах); історично-правовий (його використання дало змогу показати розвиток та становлення інституту “видатки бюджету” в теорії фінансового права, а також банківської та казначейської системи касового виконання Державного бюджету у країні); метод порівняльно-правового аналізу (використаний для виявлення спільних для ряду зарубіжних країн закономірностей щодо компетенції органів державної влади, які здійснюють фінансування і контроль видатків на утримання центральних органів виконавчої влади); моделювання та прогнозування (використані при розробці пропозицій стосовно шляхів та методів удосконалення таких інститутів бюджетного законодавства, як “видатки бюджету” та “фінансування бюджету”) та метод статистичних досліджень (застосований для дослідження використання коштів державного бюджету на утримання органів виконавчої влади в процесі проведення адміністративної реформи).
У роботі також широко використано формально-юридичний (при аналізі норм чинного законодавства), структурний (для дослідження взаємозалежності елементів інституту “видатки бюджету” та визначення напрямів його оптимізації), системний (при дослідженні класифікації видів фінансового контролю) та логічний (при тлумаченні норм права) методи для досягнення зазначеної мети та розв язання поставлених завдань при проведенні даного наукового дослідження.
Наукова новизна одержаних результатів визначається як у самій постановці теми дослідження, так і сучасним підходом до проблеми з використанням нових ідей та тенденцій у сфері правового регулювання порядку фінансування видатків на утримання центральних органів виконавчої влади. Дисертація є першим у вітчизняній юридичній науці комплексним, теоретико-прикладним монографічним дослідженням правових засад системи фінансування видатків на утримання центральних органів виконавчої влади в Україні у сучасних умовах. Проведене автором дослідження дало змогу сформулювати і винести на захист такі наукові положення і висновки та практичні пропозиції і рекомендації:
1. З метою ефективного реформування центральних органів виконавчої влади в Україні обґрунтовується необхідність законодавчого закріплення у відповідному проекті закону таких понять, як: “центральний орган виконавчої влади”, “міністерство”, “державний комітет”, “центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом”, а також забезпечення провідного місця міністерств серед цих органів. 2. Вноситься пропозиція удосконалити зміст поняття “видатки бюджету” та визначити принципи бюджетних видатків у Бюджетному кодексі України, а також, враховуючи структуру бюджетної системи України, визначити поняття “фінансування видатків державного бюджету та місцевих бюджетів”.
3. Автор доводить, що фінансування витрат на функціонування центральних органів виконавчої влади має провадитись виключно з Державного бюджету України. У свою чергу, асигнування мають виділятись згідно із складеними та затвердженими штатними розписами та кошторисами витрат на утримання відповідних органів виконавчої влади.
4. Обґрунтовується позитивність переходу до казначейської системи виконання бюджетів, яка зумовлена, по-перше, нестійкою діяльністю більшості комерційних банків України, в тому числі уповноважених органами державної влади брати участь у виконанні Державного бюджету України [а саме банки, які включаються (як свідчить практика, залежно від партійної належності засновників та учасників цих банків) до переліку щодо готівкового обслуговування бюджетних коштів], по-друге, неспроможністю механізму банківського виконання забезпечити прозорість Державного бюджету України та ефективність контролю за правомірним використанням видатків на державне управління.
5. Аргументовано, що стадія виконання бюджету не може складатись ще з шести стадій виконання Державного бюджету України за видатками, як це встановлено у частині першій статті 51 Бюджетного кодексу України. У зв язку з цим дисертант вважає, що логічніше їх визнавати етапами діяльності на третій стадії бюджетного процесу.
6. Як свідчить досвід зарубіжних країн (Австралії, Бразилії, Великої Британії, Іспанії, США, Франції та Японії), доцільно створити державну фінансову інформаційну систему при Державному казначействі України, яка оперативно у реальному режимі часу надаватиме органам державного управління: щоденну достовірну інформацію про стан та використання державних фінансів, а також усі види офіційних облікових даних та статистичної звітності.
Автор дійшов висновку, що державна фінансова інформаційна система дасть змогу проводити оброблення всіх державних бюджетних та позабюджетних операцій у законодавчих, центральних органах виконавчої влади, судових органах та в інших відомствах. Створення подібної системи в країні сприятиме ефективному управлінню видатками на утримання центральних органів виконавчої влади із Державного бюджету України.
Практичне значення одержаних результатів зумовлюється актуальністю і новизною висвітлених у дисертації проблем, а також пропозицій щодо їх розв язання.
Сформульовані в роботі наукові положення, висновки, рекомендації і пропозиції можуть бути використані в подальших дослідженнях проблем фінансового права, зокрема його найважливішої галузі – бюджетного права.
Результати дослідження можуть бути використані в навчальному процесі, при підготовці відповідних підручників, навчальних посібників та їх розділів, при викладанні навчальних курсів та лекцій з фінансового, адміністративного і конституційного права, а також теорії управління. Викладені в роботі практичні висновки та рекомендації були враховані Головним юридичним управлінням Апарату Верховної Ради України в процесі подальшого вдосконалення Бюджетного кодексу України, а також при підготовці та доопрацюванні проекту Закону України “Про центральні органи виконавчої влади”.
Апробація результатів дисертації. Основні наукові положення і висновки дослідження, а також практичні рекомендації і пропозиції щодо вдосконалення бюджетного законодавства України були викладені у наукових доповідях і повідомленнях, зокрема: на Міжнародній науково-практичній конференції студентів і аспірантів “Правові проблеми сучасності очима молодих дослідників” у Київському національному університеті імені Тараса Шевченка (29–30 листопада 2001 року); на науково-практичній конференції “Бюджетно-податкова політика в Україні (проблеми та перспективи розвитку)” в Академії державної податкової служби (м. Ірпінь) (19–20 грудня 2001 року); на Перших Всеукраїнських осінніх юридичних читаннях студентів та аспірантів у Хмельницькому інституті регіонального управління та права (10–11 листопада 2002 року); на щорічних науково-практичних конференціях студентів і аспірантів юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка (квітень 2001 року, квітень 2002 року, квітень 2003 року). Результати дисертаційного дослідження неодноразово доповідались і обговорювались на засіданні кафедри фінансового права Національної юридичної академії імені Ярослава Мудрого.
Публікації. Основні наукові положення дисертаційного дослідження висвітлені автором у чотирьох статтях, опублікованих у фахових виданнях ВАК України.
Структура дисертації зумовлена метою і характером завдань дослідження, а також його авторською концепцією. Робота складається із вступу, трьох розділів, поділених на дев ять підрозділів, висновків, списку використаних джерел (208 найменувань) та додатків. Загальний обсяг дисертації складає 198 сторінок.
| 
