|
Актуальність теми дослідження. Конституція визначила демокра -тичний, правовий, соціальний характер Української держави. Людина, її життя і здоров я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнані найвищою соціальною цінністю. Виходячи з даного пріоритету права і свободи людини та їх гарантії, що забезпечуються адміністративним (право на звернення) та судовим захистом, визначають зміст і спрямованість діяльності держави в особі її органів. Через зміст Конституції України проводиться головна ідея, яка полягає в тому, що саме держава функціонує для людини, відповідає перед нею за свою діяльність. Досягнення максимальної ефективності такого функціонування пов язане і з таким багатогранним явищем як законність. Реалізація законності в державі базується на системі гарантій, дієвість якої покликана зробити законність реальною. Гарантії законності – це позитивні об єктивні умови, що сприяють підвищенню рівня розвитку суспільства і добробуту народу. До них належать спеціальні юридичні засоби і способи, серед яких особливе місце належить зверненням громадян до органів державної влади чи місцевого самоврядування із заявами, пропозиціями і скаргами.
Концепцією адміністративної реформи в Україні, затвердженою Указом Президента України від 22.07.1998р. №810/98, поставлене завдання: формування ефективної організації виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях, з метою забезпечення реалізації прав і свобод громадян. У зв язку з цим суттєво повинна змінитись діяльність органів виконавчої влади, уповноважених розглядати звернення громадян. Вагомим чинником змін повинна стати чітка і деталізована процедура провадження за зверненнями громадян. Раціонально побудована і детально визначена законом процедура щодо розгляду заяв, скарг і пропозицій фізичних осіб – це майже єдина ефективна гарантія забезпечення під час цього розгляду неупередженого, об єктивного, відповідального і прозорого ставлення державних службовців до правомірних вимог громадян. Процедурні норми нині чинного Закону України „Про звернення громадян” не в повному обсязі гарантують такий розгляд. Адміністративно-процедурна діяльність щодо розгляду звернень громадян місцевими органами виконавчої влади має свої особливості, пов язані із загальною компетенцією цих органів. Так, питання, що ставляться в заявах, пропозиціях і скаргах, які направляються місцевим органам виконавчої влади, стосуються різноманітних сфер суспільного життя, а їх кількість сягає щорічно 1-1,5 млн. звернень громадян. У середині 90-х рр. з організаційною та контрольно-аналітичною метою було утворено в структурі місцевих державних адміністрацій спеціальні відділи роботи зі зверненнями громадян, діяльність яких потребує нормативного врегулювання. Це дає можливість стверджувати, що розгляд звернень громадян місцевими органами виконавчої влади як один з найбільш дієвих засобів забезпечення законності, посилення захисту прав і свобод громадян, потребує детального дослідження.
За радянських часів проблема розгляду і вирішення пропозицій, заяв і скарг була об єктом дослідження невеликого кола науковців, зокрема, значна увага питанням звернень громадян була приділена в роботах В.С.Вільямского, В.М. Горшенєва, О.П. Ємельяненко, О.С. Загребельного, М.Д. Загряцкова, М.М. Козакевича, О.Є. Луньова, В.І. Попова, В.І. Ремньова, Н.Г. Саліщевої, С.С. Студенікіна, Ц.А. Ямпольської та інших авторів. Дані наукові дослідження не завжди супроводжувалися реальною спрямованістю їх результатів на втілення у державно-правову практику.
З різних позицій до проблеми звернень громадян як засобу забезпечення законності підходять у своїх роботах зарубіжні автори: Г. Бребан, Ж. Ведель, Е. Ланг, В. Менцель, Є. Старосцяк, Н. Хаманєва. В Україні проблемам звернень громадян до місцевих органів виконавчої влади до останнього часу не приділялося належної уваги. Окремі питання звернень громадян як засобу забезпечення законності досліджували у своїх роботах В.Б. Авер янов, Н.В. Александрова, В.І. Антипов, О.М. Бандурка, Ю.П. Битяк, А.С. Васильєв, І.П. Голосніченко, С.Т. Гончарук, І.К. Залюбовська, Р.А. Калюжний, С.П. Кисіль, В.К. Колпаков, В.Г. Перепелюк, В.І. Полюхович, В.П. Столбовий, М.М. Тищенко, В.О. Шамрай, В. І. Шишкін, В.К. Шкарупа та інші. Але системне дослідження проблеми розгляду звернень, як засобу забезпечення законності в діяльності місцевих органів виконавчої влади, поки що відсутнє, тому воно є новим напрямом наукового пошуку.
Отже, необхідність зміни самого характеру розгляду звернень, а також відсутність його належного наукового забезпечення, визначає актуальність теми дисертаційного дослідження, його теоретичну і практичну значимість.
Зв язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана на кафедрі адміністративного права Національної академії внутрішніх справ України відповідно до Пріоритетних напрямів фундаментальних і прикладних досліджень навчальних закладів і науково-дослідних установ МВС України на 1995- 2000 рр. № 4км/2, Концепції розвитку системи відомчої освіти і вузівської науки на період 2001-05 рр., схваленої рішенням колегії МВС України від 18.12.2000 р. № 9км/1, і плану наукових досліджень Національної академії внутрішніх справ України (затвердженого рішенням Вченої ради НАВС України, протокол №19 від 21 грудня 2001р. ). Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу наукових розробок, узагальнення правозастосовчої практики, вітчизняного і зарубіжного досвіду виявити стан і визначити закономірності, тенденції правового й організаційного забезпечення розгляду звернень громадян, розробити науково обґрунтовані пропозиції щодо створення ефективної системи захисту прав і охоронюваних законом інтересів громадян місцевими органами виконавчої влади. Досягнення зазначеної мети забезпечується вирішенням наступних завдань:
• висвітлення й аналіз особливостей становлення та розвитку сучасної системи розгляду звернень громадян в Україні;
• визначення поняття і сутності права особи на звернення до органів державної влади в демократичному суспільстві, основних принципів його реалізації та ролі адміністративно-правових норм в регулюванні розгляду звернень громадян;
• аналіз, на підставі нового класифікаційного підходу, видового поділу звернень громадян з виявленням базових характеристик заяв (клопотань), пропозицій (зауважень) і скарг;
• дослідження системи суб єктів розгляду звернень громадян та їх повноважень щодо здійснення даного виду діяльності; • дослідження процедур розгляду й вирішення звернень громадян місцевими органами виконавчої влади, їх внутрішньої динаміки і перспектив удосконалення правового регулювання;
• аналіз стану і перспектив розвитку даного виду діяльності як важливої умови забезпечення захисту прав і свобод громадян;
• розкриття механізму гарантій прав і свобод громадян у сфері розгляду їх звернень і необхідності підвищення персональної відповідальності посадових осіб за діяльність у цій сфері;
• розроблення концептуальних підходів стосовно правового й організаційного забезпечення права на звернення із заявами, пропозиціями й скаргами до місцевих органів виконавчої влади з визначенням подальших шляхів і засобів вирішення організаційно-правових проблем розгляду звернень громадян з метою підвищення його ефективності.
Об єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у зв язку із розглядом і вирішенням звернень громадян. Предметом дослідження є юридична природа, проблеми нормативного регулювання організації та здійснення розгляду звернень громадян місцевими органами виконавчої влади. Методи дослідження. У вирішенні зазначених завдань використовувалися загальнотеоретичні й спеціально-наукові методи пізнання, зокрема, метод системного аналізу, структурно-функціональний, історичний, порівняльно-правовий, соціологіч -ний, статистичний і логіко-семантичний. Метод системного аналізу застосовувався з метою співставлення різних нормативно-правових актів стосовно їх дії з врегулювання суспільних відносин, що виникають у зв язку зі зверненнями громадян. За допомогою історичного методу досліджувалося вітчизняне законодавство минулих років, яке стосувалось діяльності місцевих органів влади, а також вивчались процеси становлення та розвитку процедури розгляду звернень громадян [підрозділ 1.2.]. Структурно-функціональний метод використовувався при аналізі характерних ознак різних видів звернень [підрозділ 1.3], а також для з ясування елементного складу адміністративно-правового механізму розгляду звернень громадян [підрозділ 2.1]. Застосування порівняльно-правового методу дало змогу використати досвід зарубіжних країн у цій сфері [підрозділ 3.1]. Логіко-семантичний метод дозволив визначити окремі ключові категорії та поняття [підрозділи 1.3, 3.1]. У процесі дослідження також використовувались соціологічний, статистичний та ряд інших загальнонаукових і спеціальних методів, а також значний емпіричний матеріал (дані відділів роботи зі зверненнями громадян шести обласних державних адміністрацій). Методологія дослідницької роботи ґрунтувалась на принципах єдності теорії і практики, дотримання об єктивності щодо емпіричного вивчення предметів і явищ.
Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є першим в українській юридичній науці комплексним дослідженням поняття та сутності звернень громадян як засобу забезпечення законності в діяльності місцевих органів виконавчої влади, здійсненим з урахуванням нових ідей і тенденцій розвитку суспільних відносин у цій сфері, а також із визначенням напрямів удосконалення законодавства з метою підвищення ефективності розгляду й вирішення заяв, пропозицій, скарг. Вивчення проблеми дало змогу обґрунтувати ряд висновків, рекомендацій і пропозицій, зокрема: вперше: – здійснено комплексний аналіз розгляду звернень громадян місцевими органами виконавчої влади в умовах визначення нової суспільно-політичної ролі держави в процесі розвитку демократичного суспільства в Україні;
– запропоновано авторську редакцію проектів окремих статей до Закону України “Про звернення громадян” щодо конкретизації видів звернень громадян та процедур їх розгляду;
– розроблено пропозиції щодо доповнення тексту проекту Адміністра- тивно-процедурного кодексу України окремими нормами з метою врегулювання процедур розгляду пропозицій (зауважень);
– сформульовано поняття петиції як заявного підвиду та обґрунтовано необхідність його законодавчого закріплення;
– визначено критерії розмежування понять звернення громадян заявного виду та виконавчих (управлінських) послуг і запропоновано надавати останні на підставі “заявки”;
– розроблено систему принципів, на якій повинен базуватись розгляд звернень громадян місцевими органами виконавчої влади;
– доведено доцільність внесення у Кодекс України про адміністративні правопорушення правової норми, яка б визначила невиконання законних вимог (приписів) посадових осіб, відповідальних за розгляд і вирішення звернень громадян, адміністративним правопорушенням;
– розроблено методичні рекомендації щодо удосконалення організаційної і контрольно-аналітичної діяльності відділів роботи зі зверненнями громадян місцевих державних адміністрацій шляхом застосування відповідних правових та організаційних заходів;
– доведено необхідність запровадження посади уповноваженого з прав людини з незалежним статусом на рівні областей та інших великих адміністративно-територіальних одиниць, з метою здійснення ним право- захисної діяльності; уточнено:
– поняття і зміст заяв (клопотань), пропозицій (зауважень) і скарг та процедури їх розгляду і вирішення; – адміністративно-правовий статус громадян при розгляді пропозицій (зауважень);
– процедуру реєстрації звернень громадян шляхом удосконалення структури реєстраційно-облікових карток звернень громадян; дістало подальшого розвитку положення про те, що розгляд і вирішення звернень громадян є закономірною та невід ємною функцією місцевих органів виконавчої влади, роль якої значно поглиблюється в умовах подальшої демократизації українського суспільства і проведення адміністративної реформи в Україні.
Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що положення і висновки проведеного дослідження створюють основу для підвищення ефективності діяльності відділів роботи зі зверненнями громадян обласних державних адміністрацій та посадових осіб інших місцевих органів виконавчої влади. Теоретичні й практичні результати дисертаційного дослідження були використані:
– при підготовці внесення змін і доповнень до Кодексу України про адміністративні правопорушення, законів України “Про звернення громадян”, “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”, поданих на розгляд відповідному комітету Верховної Ради України;
– при підготовці пропозицій, поданих Чернівецькій обласній державній адміністрації з метою удосконалення процедур розгляду звернень громадян посадовими особами та працівниками відділу роботи зі зверненнями громадян;
– при викладанні навчальних дисциплін “Адміністративне право” і “Теорія управління” в Економіко-правничому інституті, м. Чернівці (ЕПІЧ) та підготовці навчально-методичного комплексу “Адміністративне право України”.
Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійним дослідженням автора. Висновки, пропозиції і рекомендації, у тому числі й ті, що характеризують наукову новизну, одержані автором особисто.
Ідеї і розробки Р.А. Карпин та І.В. Тарасюк, у співавторстві з якими було підготовлено статтю, у дисертації не використовувалися.
Апробація результатів дисертації.
Результати наукового дослідження обговорювалися на засіданні кафедри адміністративного права Національної академії внутрішніх справ України (2000, 2001, 2002 рр.) і засіданні кафедри адміністративного права та адміністративної й кримінально-процесуальної діяльності Академії державної податкової служби України (2003р.). Основні положення дисертаційного дослідження оприлюднювалися у виступах і тезах науково-практичних конференцій, серед яких “Хабарництво як одне з найнебезпечніших проявів корупції” (м. Київ, НАВСУ, 2002 р.), “Запровадження адміністративної юстиції як важлива форма удосконалення механізму реалізації права на звернення громадян України” (м. Хмельницький, ХІРУП, 2002 р.), “Питання розмежування процедур розгляду звернень громадян заявного виду та надання виконавчих (управлінських) послуг” (м. Львів, 2003 р.), а також використову -вались у роботі II сесії міжнародної школи права ( м. Варшава, 4 - 20 верес - ня 2002 р.).
Публікації. Результати дисертаційного дослідження знайшли своє відображення в шести статтях, чотири з яких – у фахових виданнях. Структура дисертації обумовлена логікою дослідження, що базується на поєднанні загального і спеціального підходів до розгляду досліджуваної проблеми. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, 10 підрозділів, висновку, списку використаних джерел і літератури (290 найменувань), додатку. Обсяг дисертації становить 231 сторінку друкованого тексту, з них основного – 185, додатків – 23 сторінки.
| 
