|
Актуальність теми. На сучасному етапі розбудови незалежної української держави важливим завданням є конструктивне розв язання назрілих проблем, що склалися в українському суспільстві. Однією з таких проблем є вдосконалення системи державного управління відповідно до сучасних вимог і виконуваних нею завдань.
Як свідчіть вітчизняна та зарубіжна практика, особливе значення для ефективної управлінської діяльності має організація роботи місцевих органів управління, які діють в межах конкретних адміністративно-територіальних одиниць. Адже реалізація законодавчих актів держави в першу чергу залежить від діяльності місцевих органів виконавчої влади – місцевих державних адміністрацій. Саме вони організовують та контролюють економічне, соціально-політичне та культурне життя відповідної адміністративно-територіальної одиниці та взаємодіють від імені держави з органами місцевого самоврядування.
У зв язку з цим вельми актуальним уявляється новий, методологічно вивірений підхід до розкриття правового змісту діяльності місцевих органів виконавчої влади – органів управління, їх правового значення та впливу на розвиток певної адміністративно-територіальної одиниці. Недооцінка правосуб єктності цих органів, відсутність науково обгрунтованого погляду на їх модернізацію нерідко призводить до зворотньої дії реформ, а інколи і до прояву місцевого сепаратизму. Практична сторона даної проблеми вимагає вдосконалення законодавчої бази як головної передумови ефективного впровадження управлінських рішень у життя.
Враховуючи ці міркування, а також беручи до уваги загальновідомий факт про те, що більшість населення України проживає на периферії, цілком обґрунтовано приходимо до висновку про величезну потребу державної уваги до організації управління усіма сферами суспільного життя на місцях, тим більше, що ця проблема у вітчизняній правовій науці поки що комплексно не досліджувалась. Запропонована дисертація фактично вперше розглядає питання державного управління на місцях у викладеному вище ракурсі, хоча окремі аспекти цього дослідження розглядались багатьма авторами, що обумовлено високою актуальністю теми.
Специфічною рисою базового термінологічного апарату дисертаційного дослідження є синонімічне (тотожне) використання понять “місцевість” (відповідно “місцевий рівень”) і “регіон”. Оскільки в сучасному українському законодавстві, нормативних документах термін “місцевий рівень” у вузькому розумінні чітко асоціюється з адміністративно-територіальним поділом України, то і в поняття “регіон” ми вкладаємо такий же зміст. Таке оперування термінами не є науково некоректним, оскільки у вітчизняній науці та документознавстві й по сьогодні немає одностайного, загальноприйнятого тлумачення поняття “регіон”. При цьому одним з найпоширеніших підходів є ототожнення регіону з адміністративно-територіальною одиницею (область, район).
Зв язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано відповідно до комплексної програми наукової діяльності кафедри адміністративного та підприємницького права Одеського національного університету ім. І.І. Мечникова за напрямом “Організаційно-правове забезпечення діяльності органів виконавчої влади” (програма затверджена рішенням засідання кафедри № 7 від 20 лютого 2000 р.). Розробку теми здійснено також відповідно до Концепції адміністративно – правової реформи в Україні (схвалена Указом Президента України від 22.07.1998 р. №810/98).
Мета і завдання дослідження. Метою даної роботи є комплексне, системне дослідження питань організації управління з боку місцевих державних адміністрацій та відповідних територіальних структурних підрозділів центральних органів виконавчої влади як суб єктів управлінської вертикалі.
Об єктом дисертаційного дослідження є адміністративно-правові відносини у сфері управління місцевих органів виконавчої влади на сучасному етапі проведення адміністративної реформи в Україні. Предметом дослідження виступають конкретні особливості державного управління економікою, соціально-культурною та адміністративно-політичною сферами на місцевому рівні.
Виходячи із поставленої мети, в дисертації вирішуються такі завдання:
- простежується історична еволюція становлення і розвитку державного управління на місцях, аналізуються характерні особливості даного процесу в конкретно-історичні періоди; надається загально-правова, організаційна та структурна характеристика сучасних органів місцевої виконавчої влади, аналізуються слабкі та сильні сторони такої діяльності, та надано конкретні рекомендації щодо поліпшення їх роботи;
- аналізується нормативна база діяльності державної служби на місцевому рівні, державна регіональна кадрова політика у світлі підготовки висококваліфікованих спеціалістів управлінської сфери;
- визначаються сутність і зміст системи контролю в діяльності місцевих органів виконавчої влади;
- аналізується діяльність місцевих державних адміністрацій у сфері управління економічною, соціально-культурною та адміністративно-політичною сферами на місцях;
- на підставі вивчення досвіду роботи Кіровоградської, Одеської, Рівненської, Харківської, Вінницької облдержадміністрації надаються конкретні пропозиції щодо поліпшення й оптимізації діяльності органів державного управління на місцевому рівні.
Методи дослідження. Методологічною основою дисертації є сукупність методів і прийомів наукового пізнання, що ґрунтуються на принципах всебічного та об єктивного аналізу суспільних явищ адміністративно-правового характеру, яким є державне управління на місцевому рівні. Автором використано як загальні, так і спеціальні наукові методи дослідження предмета. З числа перших найбільш широко використовувались формально-логічний, статистичний методи, у тому числі метод аналізу й синтезу, серед спеціальних – порівняльно-історичний, функціональний, порівняльно-правовий, аналізу документів.
За допомогою формально-логічного методу, методу аналізу і синтезу та порівняльно-правового досліджувалась специфіка діяльності місцевих органів виконавчої влади, їх взаємодія з органами місцевого самоврядування (підрозділи 1.2 та 1.3). Порівняльно-історичний метод використовувався для вивчення генезису інституту місцевого управління (підрозділ 1.1). Статистичні методи застосовувались при аналізі практичної сторони діяльності органів місцевої виконавчої влади (підрозділи 2.1, 2.2). Метод аналізу документів – при вивченні джерельної бази діяльності місцевих державних адміністрацій (підрозділи 1.2, 2.1, 2.2, та 2.3). Функціональний метод використано при дослідженні основних напрямів роботи органів державного управління на місцях (підрозділи 2.1, 2.2, 2.3). Загальні особливості державного управління є предметом дослідження таких вітчизняних і зарубіжних вчених, як наприклад, В.Б. Авер янова, С.С. Алексєєва, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьєва, Д.Н. Бахраха, І.Л. Бачило, І.П. Бутка, А.С. Васильєва, Ю.М. Козлова, В.Я. Малиновського, В.П. Пєткова, В.Ф. Погорілко, Ю.А. Тихомирова, Ю.М. Тодики, В.В. Цвєткова тощо.
Система, принципи та організація державного управління на місцях у різних аспектах розглядались у працях Г.В. Атаманчука, В.А. Величка, І.П. Голосниченка, Є.В. Додіна, В.В. Копєйчикова, В.Ф. Сиренка, О.Ф. Фрицького, В.В. Цвєткова, М.В. Цвіка та ряду інших авторів.
Цінним для нашого дослідження було також використання ряду праць, які об єднує спільний підхід до розгляду взаємовідносин двох центрів публічної влади на місцях – органів місцевої виконавчої влади та органів місцевого самоврядування (М.О. Байнуратов, П.П. Білик, І.А. Грицяк, В.І. Кампо, В.І. Корнієнко, В.І. Кравченко, Н.Р. Нижник, М.П. Орзіх, О.Ф. Фрицький, О.Н. Ярмиша).
Але незважаючи на широкий спектр вказаних та інших досліджень, і по сьогодні відсутнє єдине комплексне осмислення механізму і проблем державного управління на місцях у концентрованому адміністративно-правовому аспекті, що безумовно актуалізує вибраний аспект дисертаційної роботи. Нормативною основою роботи є Конституція України, чинні законодавчі акти та інші нормативно-правові акти, які регулюють відносини у сфері державного управління на місцевому рівні. Дисертант звертався також до актуальної політико-правової публіцистики, яка стосується проблем діяльності місцевих органів виконавчої влади. Емпіричну базу дослідження становлять статистичні матеріали, методичні документи обласних державних адміністрацій (Кіровоградської, Харківської, Вінницької, Рівненської, Одеської).
Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним із перших у вітчизняній юридичній науці комплексним дослідженням, присвяченим аналізу організації державного управління на місцевому рівні. В результаті проведеного дослідження сформульовано наукові положення і висновки, частина з яких є новими, а решта дозволяє поглибити уявлення про ті чи інші аспекти досліджуваної проблеми, які запропоновані здобувачем особисто і виносяться на захист. Основні з них такі:
1. Вперше досліджено методи роботи в діяльності місцевих органів управління, проаналізовано їх практичний результат, зроблено конкретні висновки щодо цінності даної методологічної бази.
2. Внесено конкретні пропозиції щодо визначення і подальшого розвитку функцій структурних підрозділів (управлінь та відділів) місцевих державних адміністрацій.
3. Удосконалено систему методів і принципів контролю в системі органів виконавчої влади на місцях.
4. Дістало подальшого розвитку дослідження проблем взаємодії місцевих органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування.
5. Дістав подальшого розвитку аналіз співвідношення компетенції і сфери впливу органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування. Уперше комплексно проведено фундаментальне дослідження державної кадрової політики у сфері управління на місцях на базі Концепції державної кадрової політики України, затвердженої Президентом України.
6. Уперше досліджено і чітко сформульовано типологію контролю за галузевими і функціональними критеріями діяльності місцевих державних адміністрацій. Дістало подальшого розвитку дослідження особливостей державного управління економічною та соціально-культурною сферами життя регіонів, а також чітко сформульовано найбільш гострі проблеми цих сфер на сучасному етапі; Дістало подальшого розвитку дослідження опосередкованого впливу місцевих органів (через взаємодію з органами центральної виконавчої влади) на управління адміністративно-політичною сферою.
– Практичне значення отриманих результатів полягає в тому, що вони можуть бути використані: у науково–дослідній сфері – теоретичні положення, висновки та рекомендації, викладені в дисертації, можуть стати основою для подальших наукових досліджень та дискусій в галузі теорії управління з питань організації місцевих органів виконавчої влади; у правотворчості – в результаті дослідження сформульовано ряд пропозицій щодо вдосконалення нормативних актів, за допомогою яких здійснюється правове регулювання управління на місцях;
у правозастосовчій діяльності – практична значимість результатів дисертаційного дослідження може бути використана в роботі структурних підрозділів та апарату місцевих державних адміністрацій, а також у роботі відповідних територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади (зокрема, при розробці місцевих соціально-економічних програм та проектів розвитку певної адміністративно-територіальної одиниці). Ці результати можуть бути використані також під час розробки методичних рекомендацій для працівників місцевих управлінських органів; у навчальному процесі – матеріали дисертації вже використовуються під час проведення занять з дисциплін “Адміністративне право”, “Конституційне право України”, спецкурсу “Основи демократії” в Кіровоградському інституті регіонального управління та економіки. Апробація результатів дисертації. Дисертацію виконано на кафедрі адміністративного та підприємницького права Одеського національного університету ім. І.І. Мечникова; окремі результати дослідження презентовано на науково-практичних конференціях регіонального та міжнародного рівнів, викладено в наукових статтях та використовуються в процесі викладання навчальних дисциплін “Адміністративне право” та “Конституційне право України”. Основні положення дисертації викладено автором у виступах на міжнародних та регіональних конференціях, а саме: у щорічній професорсько-викладацькій науковій конференції Одеського національного університету ім. І.І. Мечникова (Одеса, 5 грудня 2002 р.) на тему “Механізм державно-адміністративного управління територіями: правовий аспект”; методичному семінарі “Демократична освіта” (Київ, 3-10 лютого 2002 р.); регіональній науково-методичній конференції викладачів “Розвиток регіонів на сучасному етапі: проблеми та перспективи” - на тему “Необхідність підготовки фахівців регіонознавців у сучасних умовах” (Кіровоградський інститут регіонального управління та економіки, 5 березня 2003 р.); міжнародній науково-теоретичній конференції студентів, аспірантів та молодих вчених “Соціально-економічні, політичні та культурні оцінки і прогнози на рубежі двох тисячоліть” - на тему “Управління соціально-культурною сферою на місцевому рівні” (Інститут економіки і підприємництва, м. Тернопіль, 20 лютого 2003 р.).
Публікації. Основні теоретичні положення та результати дисертаційного дослідження знайшли своє відображення у трьох наукових статтях та у двох тезах на міжнародних науково-практичних конференціях.
Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, двох розділів, які об єднують 8 підрозділів, висновків, списку використаних джерел та додатку.
| 
