|
Формування виконавчої влади як реального явища є одним з ключових чинників національного державотворення. Зміст відповідних процесів відображає сприйняття ідеї “розподілу влад” (поділу влади), яка стала визначальною для теорії і практики конституційного розвитку України. Реалізація цієї ідеї за певних умов сприятиме демократичному наповненню державотворення, адже сучасна держава існує в координатах, зумовлених саме “розподілом влад”.
При цьому організація державного владарювання на засадах “розподілу влад” не може вважатися самодостатньою для оцінки суспільно-політичного, зокрема конституційного, розвитку. Першорядне значення мають особливості прийнятої форми державного правління і, головне, характеристики соціуму, в якому функціонує відповідно побудований державний механізм.
Становлення явища виконавчої влади в Україні є предметом аналізу представників різних наук. Проте об єктивно найважливішими є конституційно-правові за сутністю дослідження цього явища. Основний Закон встановлює, конституює виконавчу владу, а інші джерела галузі конституційного права покликані визначити основи системи виконавчої влади, встановити статус її окремих елементів, регламентувати деякі інші питання.
Об єктом дослідження у першу чергу має стати зміст тих структурних частин (розділів) Конституції України, які сполучені з явищем виконавчої влади. Відповідні правові норми складають конституційний інститут засад виконавчої влади в Україні. Конституційні інститути мають різний рівень системності. У вітчизняній літературі пропонуються різні їх класифікації, однак за обсягом врегульованих відносин, фактичною кількістю включених до них норм звичайно виділяють три рівні відповідних інститутів. Одні автори визнають існування генеральних та основних інститутів, а також субінститутів (104, С. 26; 166, С. 24–25). Інші виділяють загальні, головні та початкові (первинні) (187, С. 9).
Інститут засад виконавчої влади в Україні є конституційним інститутом найвищого рівня системності. Його нормативне наповнення насамперед забезпечується змістом двох розділів Основного Закону – “Президент України” і “Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади”. Наголосимо, що по суті загальною рисою світової конституційної практики є наявність в основних законах розділів (глав), присвячених виконавчій владі.
За будь-яких умов, аналіз змісту конституційного інституту засад виконавчої влади в Україні має бути однією з преференцій вітчизняної юридичної науки. При цьому такий аналіз не слід зосереджувати виключно на положеннях чинної Конституції України. Важливо простежити ретроспективу відповідного явища, порівняти організацію і функціонування системи виконавчої влади в Україні з досвідом інших країн.
В нашій країні у 90-і роки минулого століття було видано низку робіт науковців-юристів (здебільшого статей і тез виступів на наукових конференціях), автори яких досліджували окремі аспекти конституційної регламентації сфери виконавчої влади. Вивченню питань теоретичного і практичного характеру щодо організації і функціонування системи виконавчої влади присвячена праця вчених, здебільшого зосереджених в Інституті держави і права НАН України і в Українській Академії державного управління при Президентові України. Вказані установи виконують важливу роль інтеграторів відповідних досліджень.
Проте з об єктивних причин більшість розробок працівників цих установ мають адміністративно-правову спрямованість, і явище виконавчої влади досліджується ними насамперед в контексті теорії державного управління. Тому можна говорити про існування потреби в узагальненнях щодо проблем конституційної теорії і практики, пов язаних із загальним явищем виконавчої влади, зокрема з функціонуванням системи виконавчої влади в Україні.
Актуальність теми дисертаційного дослідження насамперед зумовлена потребами визначення і обгрунтування основних характеристик виконавчої влади в Україні з метою удосконалення її конституційних засад, організації і діяльності носіїв виконавчої влади. Важливим є і те, що, як зазначалось, на сьогодні відсутні фундаментальні розробки, присвячені конституційній теорії і практиці виконавчої влади в Україні.
Дисертант має намір сформулювати і викласти певні тези за змістом відповідних проблем, які дискутуються і по-різному трактуються фаховим середовищем. Обраний дисертантом напрямок дослідження пов язаних з планом науково-дослідної роботи Української Академії державного управління при Президентові України.
Головна мета дисертаційного дослідження полягає у розробці пропозицій щодо коригування конституційно-правових статусів різних носіїв виконавчої влади. Останнє не є самоціллю, і удосконалення організації та діяльності відповідних органів сприятиме підвищенню ефективності державного владарювання в цілому, поглибленню демократичних засад у функціонуванні усієї політичної системи.
Водночас дисертант виходить з того, що пропозиції практичного характеру мають грунтуватися на теоретичному осмисленні відповідних явищ і процесів. Тому в роботі значну увагу приділено питанням конституційної теорії виконавчої влади, вчинено спроби самовизначитися щодо понять концептуального характеру (виконавча влада, державне управління, уряд тощо), розглянуто історичний аспект конституційної регламентації тощо явища, яке за смислом ідеї “розподілу влад” визначається як виконавча влада. Для досягнення вищезазначених цілей дисертант мав вирішувати наступні завдання:
– проаналізувати сучасний стан світової конституційної практики щодо фіксації явища виконавчої влади;
– визначити сутність виконавчої влади в контексті ідеології “розподілу влад” і у співвідношенні з іншими “розподіленими владами”, зокрема із законодавчою владою;
– сформулювати і обгрунтувати низку теоретичних понять за смислом явища виконавчої влади;
– дослідити взаємозв язки, що існують (узагальнено) між інститутом глави держави і явищем виконавчої влади;
– проаналізувати розвиток конституційного регулювання сфери виконавчої влади (державного управління) в Україні, закцентувати увагу на питаннях наступництва, а також на особливостях, котрі характеризували різні його етапи;
– висвітлити загальні проблеми організації і функціонування системи виконавчої влади, які існують за змістом чинної Конституції України і у зв язку з прийнятою формою державного правління;
– концептуально визначитись щодо характеру компетенційних зв язків у своєрідному трикутнику “Верховна Рада України – Президент України – Кабінет Міністрів України”; – охарактеризувати пропозиції стосовно можливого удосконалення конституційного регулювання сфери виконавчої влади в Україні.
Предметом дослідження є процеси формування виконавчої влади в Україні як реального явища; унормування організації і діяльності державних органів, які реалізовували раніше відповідні функції і сьогодні покликані здійснювати виконавчу владу в Україні; перспективи еволюції конституційно-правових статусів цих органів. Об єкт дослідження складають конституційно-правові відносини, які виникають за наслідками відповідного регулювання сфери виконавчої влади. Методологічну основу роботи складають загальнонаукові методи діалектичного пізнання соціальних процесів, виключно процесів у державі як важливої складової соціуму. З метою одержання найбільш повних результатів при здійсненні дослідження застосовуються практично усі конкретно – наукові, спеціальні методи. При цьому, виходячи з обраної теми, дисертант найбільшою мірою сперся на порівняльно-правовий (компаративний) та історико-правовий методи.
Теоретичну основу дисертації складають здобутки насамперед вітчизняних вчених, які досліджують процеси становлення різних елементів державного механізму незалежної України, організаційно або функціонально сполучених з явищем виконавчої влади: В.Б.Авер янова, О.Ф.Андрійко, Ю.П.Битяка, В.І.Борденюка, Ф.Г.Бурчака, А.П.Зайця, А.М.Колодія, В.В.Копейчикова, Л.Т.Кривенко, Є.Б.Кубко, В.В.Медведчука, Н.А.Мяловицької, Н.Р.Нижник, В.Ф.Опришко, Н.Г.Плахотнюк, В.Ф.Погорілко, М.Ф.Селівона, С.Г.Серьогіної, В.Я.Тація, Є.А.Тихонової, Ю.М.Тодики, О.Ф.Фрицького, В.В.Цветкова, М.В.Цвіка, В.М.Шаповала, Ю.С.Шемшученка, Л.П.Юзькова та деяких інших.
У процесі розробки теми були вивчені праці вчених, присвячені генезі явища виконавчої влади на українських теренах – у першу чергу О.Л.Копиленка і О.М.Мироненка. Інтерес був виявлений і до дослідів відповідної проблематики за радянських часів. Не залишилися поза увагою роботи провідних зарубіжних конституціоналістів і фахівців з державного управління, а також праці “старих” авторів, яких можна вважати класиками теорії конституційного права.
Наукова розробка теми грунтується на здобутках сучасної науки теорії права, а також результатах досліджень у царинах інших, аніж конституційне, галузей публічного права.
Дисертаційне дослідження здійснюється на основі аналізу змісту Конституції України і законів, інших чинних нормативно-правових актів, співвіднесених з обраною темою. Науковий аналіз поширюється на конституційне регулювання сфери виконавчої влади в зарубіжних країнах. Об єктом інтересу дисертанта є також нечинні правові акти, що складали підвалини відповідних конституційних засад в Україні у минулому.
Наукова новизна дисертації полягає в тому, що вперше у вітчизняній науці конституційного права здійснено спробу на узагальненому рівні розглянути конституційно-правові проблеми, що супроводжують становлення і розвиток засад виконавчої влади в Україні. При цьому домінантою є практичні потреби удосконалення правового регулювання сфери виконавчої влади, статусу державних органів, сполучених з цією сферою.
На основі проведеного дослідження сформульовано ряд положень, висновків і пропозицій, які дисертант виносить на захист:
– уперше сформульовано тезу про необхідність відмови від вживаного терміну "гілка влади" та похідних від нього як таких, що, по-перше, є невдалими з огляду на вимоги етимології, по-друге, не відповідають самій сутності ідеї "розподілу влад" (поділу влади);
– запропоновано уточнення за змістом поширеного сприйняття ідеї "розподілу влад" як такої, що нібито засвідчує наявність у державі трьох "влад" з особливими повноваженнями; визначено "розподілені влади" як три основні державні функції (законотворчість, державне управління і правосуддя), котрими не вичерпується державна діяльність;
– удосконалено підхід щодо співвіднесеності законодавчої і виконавчої влади як рівнозначущих сфер (видів) державної діяльності; запропоновано аргументи у спростування твердження про нібито примат, зверхність тощо законодавчої влади відносно влади виконавчої;
– дістала подальший розвиток позиція, за якою в цілому негативно характеризується теоретична концепція президентського арбітражу; визначені положення за змістом Конституції України, котрі засвідчують відсутність у Президента арбітражної функції;
– удосконалено підхід, за яким державне управління складає зміст виконавчої влади як загального явища і забезпечує її функціональне наповнення; запропоновані поняття виконавчої влади і органів виконавчої влади з акцентом на права людини і громадянина, реалізація яких визначена своєрідним покликанням державного управління;
– запропоновані уточнення за змістом поняття уряд; визначено зумовленість організації виконавчої влади прийнятою формою державного правління; відкориговано оцінки деяких інститутів, пов язаних з функціонуванням виконавчої влади та її взаємовідносинами з владою виконавчою (контрасигнування, форми парламентського контролю за урядом, несумісність мандата і посади в уряді, імпічмент, право вето тощо);
– уперше сформульовано тезу про зорієнтованість конституційних проектів і політичних програм кінця ХІХ – початку ХХ ст.ст. на сприйняття ідеології парламентаризму і про те, що організація державного владарювання за часів визвольних змагань в цілому відбивала здобутки світового конституціоналізму;
– удосконалене визначення президента як найвищої посадової особи держави і водночас як одного з вищих (одноосібного) органів держави; уперше за замістом аналізу положень Конституції України концептуально визначено функції Президента і встановлене їх співвідношення з його конкретними повноваженнями;
– дістала подальший розвиток позиція, за якою організація і функціонування державного механізму зумовлена так званим "дуалізмом" виконавчої влади; удосконалено підхід щодо функціонального поєднання Президента зі сферою виконавчої влади і навіть щодо його визначення главою виконавчої влади де-факто;
– уперше охарактеризовано конституційно встановлені зв язки Кабінету Міністрів з Президентом і Верховною Радою з огляду на усталену теорію і практику; відкориговано тлумачення конституційного положення, за яким Кабінет Міністрів є вищим органом в системі органів виконавчої влади.
Наукове і практичне значення результатів дослідження насамперед полягає в тому, що сформульовані в дисертації теоретичні положення, коментарі і висновки можуть бути використані для удосконалення конституційно-правового регулювання у сфері виконавчої влади, в науково-дослідній роботі, при викладанні учбового курсу конституційного права. Матеріали дисертації передані до Управління правової експертизи Секретаріату Конституційного Суду.
Результати досліджень, що включені до дисертації, оприлюднювались на конференціях: “Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні” (Київ, Українська Академія державного управління при Президентові України, травень 2001 р.), на міжнародній науково-практичній конференції "Парламентаризм в Україні: теорія і практика" (Київ, Інститут законодавства Верховної Ради України, червень 2001 р.), на Всеукраїнських муніципальних слуханнях “Муніципальний рух в Україні – 10 років розвитку” (Бердянськ, вересень 2002 р.).
Результати дисертаційного дослідження оприлюденні через публікації її автора:
1.Поділ влади і феномен виконавчої влади в сучасному конституційному процесі //Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України. – 2001. – Вип.2. – С.204-214.
2.Феномен виконавчої влади і конституційні проекти початку ХХ ст. //Держава і право. Збірник наукових праць. - Вип.11. – К.: Інститут держави і права НАН України, 2001. – С.151-157.
3.Контроль за органами виконавчої влади як складова розвитку парламентаризму в Україні // Парламентаризм в Україні: теорія і практика. Матеріали міжнародної науково-практичної коференції. – К.: Інститут законодавства Верховної Ради України, 2001. – С.404-407.
4.Співвідношення місцевого самоврядування і державної влади в умовах формування громадянського суспільства в Україні // Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні. Матеріали науково-практичної конференції за міжнародною участю. – К.: Українська Академія державного управління при Президентові України, 2001. – С.239-242. 5.Про деякі особливості організації “місцевої влади” / Муніципальний рух: новий етап розвитку. Матеріали VII українських муніципальних слухань. / За заг. ред. М.Пухтинського. – К.: Логос, 2002. – С. 380-382.
6.До питання про співвідношення виконавчої влади і державного управління // Право України. – 2002. – № 9.
| 
