|
Актуальність теми дисертаційного дослідження. Місцеве самоврядування, як демократичний інститут українського суспільства, все вагоміше впливає на соціально-економічні й політичні процеси в державі. Важливою складовою частиною загальної Концепції адміністрративної реформи є її муніципальний аспект. А це – децентралізація управлінської вертикалі, наближення влади на місця, розмежування і збалансованість повноважень та відповідальності органів місцевого самоврядування.
Сьогодні місцеве самоврядування в Україні визнанається і гарантується Конституцією України 1996 року [1] та Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” [2]. Однак процес його формування не можна вважати завершеним.
Чинне законодавство, насамперед профільний закон про місцеве самоврядування, є не зовсім послідовним у регламентуванні правових відносин місцевого самоврядування. Є випадки, коли він суперечить Конституції України, іншим законодавчим актам. При цьому виникають правові колізії, які необхідно розв язувати шляхом внесення змін до законів. Внесення таких змін потребує конкретних висновків і рекомендацій вчених-правознавців, побудованих на міцній науковій основі. Адже практика не завжди спроможна протистояти суб єктивним підходам до того чи іншого суперечливого факту або явища.
До того ж інститут місцевого самоврядування навіть наприкінці ХХ століття в Україні оцінювався неоднозначно. Йому судилося за десять років пройти шлях від цілковитого відкидання як витвору буржуазного суспільства, неприйнятного для радянського державного будівництва, до конституційного визнання і гарантування. В цілому такий еволюційний процес слід тільки вітати.
У спеціальній літературі розгляду правових проблем місцевих Рад народних депутатів присвячені праці І.П. Бутка [72], М.І. Корнієнка [73], В.В. Копейчикова [74], А.О. Селіванова [75], Л.П. Юзькова [76] та інших дослідників. Відзначаючи внесок цих авторів у розвиток концептуальних положень про діяльність суб єктів публічно-владних відносин, необхідно врахувати, що більшість їх наукових робіт стосується періоду до 1990 року, коли юридична наука з незалежних від неї причин змушена була працювати над підкріпленням тези “вся влада – радам!”, статусу місцевих рад як органів державної влади.
Під час дослідження теоретичних основ місцевого самоврядування в загальнотеоретичному аспекті автор брав до уваги положення, які висувалися в працях таких відомих дослідників, як С.С. Алексєєв [77], Г.В. Барабашев [78], І.П. Бутко [79], М.І. Корнієнко [80], Ю.С. Шемшученко [81], О.Ф. Фрицький [82] та інших. Переважна більшість їх праць є сучасними поглядами на інститут місцевого самоврядування.
Чільне місце у формуванні теоретичної основи нашого дослідження посіли праці, присвячені актуальним проблемам місцевого самоврядування, зокрема, М.О. Баймуратова [83], О.В. Батанова [84], Ф.Г. Бурчака [85], М.П. Орзіха [86], В.Ф. Погорілка [87], І.М. Пахомова [88], В.М. Шаповала [89], В.І. Борденюка [90], М.П. Воронова [91], Р.К. Давидова [92], В.М. Кампо [93], В.І. Кравченка [94], М.О. Пухтинського [95], А.Ф. Ткачука [96], В.Ф. Сіренка [97], Н.Р. Нижник [98], В.В. Цвєткова [98] та інших.
Вагомий внесок у розробку проблеми зробили також автори, які сьогодні безпосередньо працюють або працювали в органах місцевого самоврядування, серед них В.С. Куйбіда [99], В.К. Симоненко [100], В.В. Рибак [101], В.Ф. Янукович [102] та інші.
Враховано також теоретичні положення і висновки деяких зарубіжних вчених, зокрема, Р. Аграноффа [103], М.С. Бондаря [104], В.І. Васильєва [105], М.В. Постового [106] та інших.
Автором дослідженні нормативно-правові документи, акти, постанови, закони, що були опрацьовані в архівних установах: Центральному державному архіві вищих органів державної влади і державного управління України, державних архівах Донецької, Одеської та Полтавської областей.
За останні роки в наукових закладах України захищено кілька дисертацій, в матеріалах яких розглянуті окремі аспекти місцевого самоврядування в нашій державі. Однак їх автори не ставили перед собою мети комплексного аналізу правових основ місцевого самоврядування.
Зміна природи місцевих рад, їх “роздержавлення” також сприйняті неоднозначно. Дехто продовжує відстоювати “державницьку” теорію місцевого самоврядування.
Автор виходить з того, що Конституція України, визначивши територіальну громаду первинним суб єктом місцевого самоврядування, зробила вибір на користь громадівської теорії, і стоїть на позиціях цієї теорії. Винятково важливим є дослідження перетворення рад з органів державної влади у представницькі органи місцевого самоврядування. Найбільшої уваги потребує наукове обґрунтування реалізації повноважень органів місцевого самоврядування.
Незважаючи на те, що основні документи, які створили правове поле для становлення і розвитку місцевого самоврядування в Україні, прийняті не так давно, чимало дослідників висловлюють думку, що назріла потреба реформування цього інституту взагалі, проведення муніципальної реформи, яка б охопила такий найважливіший блок питань:
- законодавче регулювання місцевого самоврядування;
- створення матеріально-технічної бази місцевого самоврядування;
- інформаційне забезпечення місцевого самоврядування;
- підготовку кадрів для роботи в органах місцевого самоврядування.
При цьому слід брати до уваги, що нерідко законотворення йшло за практикою, яка у багатьох випадках не мала під собою достатньої правової бази. Буде доречним нагадати, що перші законодавчі акти про сучасне місцеве самоврядування ґрунтувались на Конституції Української РСР 1978 р. [3], яка взагалі не містила самого поняття “місцеве самоврядування”.
Становлення демократії, а останньої не можна уявити без дієздатного місцевого самоврядування, – складний і тривалий процес. Безперечно, найважливішим питанням є заміна тоталітарного режиму правління, створення нових владних і самоврядних інститутів.
Вчені-правознавці називають серед найбільш фундаментальних принципів Конституції України принцип децентралізованого унітаризму. Саме з нього випливають особливості правової природи та інституційного устрою виконавчої влади на місцях та місцевого самоврядування.
Діяльність обох цих інститутів регламентується Законами “Про місцеві державні адміністрації” [4] та “Про місцеве самоврядування в Україні”. Однак під час їх підготовки законодавцям не вдалося уникнути дублювання деяких повноважень обома гілками влади, що на практиці не завжди дозволяє чітко розмежувати відповідальність за виконання тих або інших завдань.
Наведені вище теоретичні міркування, а також недоліки, які спостерігаються в роботі органів місцевого самоврядування, вказують на актуальність теми пропонованої дисертаційної роботи. Основну увагу в дисертації приділено правовій основі місцевого самоврядування, її науковому обґрунтуванню, розгляду процесу становлення і зміцнення самоврядування в Україні.
Зв язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційного дослідження обрана з урахуванням Концепції адміністративної реформи в Україні, одним із завдань якої є: формування сучасної системи місцевого самоврядування; створення нової ідеології функціонування місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян.
Дослідження виконано відповідно до науково-дослідної програми кафедри загальноправових дисциплін Донецького інституту внутрішніх справ при Донецькому національному університеті, плану наукових досліджень “Пріоритетні напрямки фундаментальних та прикладних досліджень навчальних закладів та навчальних установ МВС України на період 1995-2000 рр.”, згідно з п.п. 1.2.2 “Актуальні проблеми розвитку Української держави і права” (Рішення Колегії МВС України від 28 лютого 1995 року № 4 КМ/2).
Мета і задачі дослідження. Головною метою дослідження дисертант вважає аналіз тих теоретичних положень, на яких базується весь процес створення правової основи місцевого самоврядування, забезпечення його ефективного функціонування в сучасній Україні, а також і на перспективу. Під час дослідження окремих фактів автор намагається застосувати системний підхід до оцінки різноманітних явищ.
Це дає змогу чітко окреслити сутність становлення і зміцнення місцевого самоврядування, основні процеси його розвитку на сучасному етапі; розкрити основні чинники, які впливають на хід формування його організаційно-правових основ; виявити ті особливості, з якими пов язане формування в Україні системи місцевого самоврядування; запропонувати шляхи подолання ускладнень, що виникають у повсякденній роботі місцевого самоврядування; внести конкретні пропозиції з метою створення більш надійної правової бази для успішного функціонування місцевого самоврядування в Україні.
Об єктом дослідження є система місцевого самоврядування в Україні, а безпосереднім предметом – правові основи місцевого самоврядування в Україні. Метою дослідження є комплексне дослідження правових основ місцевого самоврядування в Україні та особливостей їх становлення у 1990-2002 рр.
Для досягнення цієї мети автор ставить завдання:
- вивчити правові основи місцевого самоврядування в Україні;
- дослідити основні етапи, закономірності та сучасні тенденції формування й розвитку правового регулювання місцевого самоврядування;
- з ясувати правову природу місцевого самоврядування як самостійної форми публічної влади, його зміст як комплексного явища, яке не знайшло єдиного визначення в юридичній літературі;
- показати роль різних джерел (форм) конституційного права в регулюванні правовідносин у галузі місцевого самоврядування;
- проаналізувати основні напрямки вдосконалення законодавства з питань місцевого самоврядування, виявити прогалини в правовому регулюванні та запропонувати шляхи їх усунення.
Дослідження велося на основі сучасних загальних наукових методів: системного підходу, структурного та функціонального аналізу, а також спеціальних юридичних методів – порівняльно-правового, формально-логічного; прогнозування – при підготовці пропозицій і рекомендацій.
Нормативну базу цього дисертаційного дослідження складають – Конституція України; Закон “Про місцеве самоврядування в Україні”; Закон “Про місцеві державні адміністрації”; документи, що віднесені до міжнародно-правових стандартів місцевого самоврядування.
У висновках зроблено узагальнення результатів дослідження. Дисертант пропонує доцільні, на його думку, рекомендації з метою їх використання в інших наукових дослідженнях та повсякденній практиці в роботі системи місцевого самоврядування.
Дисертація має прикладний характер і спрямована на наукове вирішення першочергових проблем діяльності місцевого самоврядування з метою більш успішної реалізації конституційних прав громадян на участь в управлінні місцевими справами.
На захист виносяться наступні положення і висновки, що є результатом проведенного автором дисертаційного дослідження:
1. Запропоновані авторські визначення понять: “місцеве самоврядування”, “правові основи місцевого самоврядування”.
2. Місцеве самоврядування визначене автором, як волевиявлення територіальних громад, їх органів та посадових осіб, з метою самостійного вирішення питань місцевого значення в межах Конституції та законів України. Правові основи місцевого самоврядування визначені автором, як система правових норм, правил поведінки суб єктів місцеве самоврядування, встановленних або санкціонованих державою, територіальною громадою та органами місцевого самоврядування Авторська концепція про подвійний характер місцевого самоврядування: природний на рівні населених пунктів; державний на рівні регіонів, та про пріоритетність природного права місцевого самоврядування.
3. Концепція правових основ місцевого самоврядування, яка полягає в тому, що систему джерел місцевого самоврядування складають: конституційно-правові, законодавчі, підзаконні нормативно-правові акти, міжнародно-правові акти та локальні нормативно-правові акти. Основну частину нормативно-правових основ місцевого самоврядування складають локальні нормативно-правові акти суб єктів місцевого самоврядування.
4. Сформульовано авторську концепцію Муніципального кодексу України, як основновоположного акта системи місцевого самоврядування та авторську концепцію статутів територіальних громад, як основних джерел локальних правових норм.
5. Сформульована концепція делегування повноважень обласними та районними радами відповідним державним адміністраціям, за якою акти адміністративних органів з питань місцевого самоврядування є актами представницьких органів.
6. Висновок про неповноту і суперечливість в чинному законодавстві статусу суб єктів правовідносин у сфері місцевого самоврядування Автономної Республіки Крим та органів АРК: Верховної Ради АРК, Ради міністрів АРК.
7. Обгрунтована необхідність істотної зміни статусу і структури обласних і районних рад шляхом утворення їх виконавчих органів з правом прийняття локальних нормативно-правових актів: рішень, розпоряджень.
8. Авторська модель структури Муніципального кодексу України та статуту територіальної громади міста.
Обгрунтування необхідності законодавчо врегулювати право на проведення місцевих референдумів за рішенням обласних та районних рад. Практичне значення одержаних результатів. Висновки і пропозиції, що зроблені на основі дослідження, думається, доцільно використати у подальшому правотворчому процесі з питань місцевого самоврядування. Крім того матеріали дисертації становлять певний інтерес для навчального процесу у вищих навчальних закладах, під час викладання курсів державного будівництва, конституційного права, місцевого самоврядування.
За результатами проведеного соціологічного опитування населення (див. додаток А.1), депутатів рад базового рівня (див. додаток А.2), депутатів регіонального рівня рад (див. додаток А.3), підготовленні в співавторстві з народним депутатом України О.В. Тищенком та подані до Верховної Ради України пропозиції до Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” (див. додаток Е), до проекту Закону України “Про органи самоорганізації населення” до Управління з питань забезпечення зв язків з Верховною Радою України, Конституційним Судом України та Кабінетом Міністрів України Адміністрації Президента України (див. додаток Ж). Вони враховані в нині чинному Законі України “Про органи самоорганізації населення”.
Апробація результатів дисертаційного дослідження. Основні положення дисертації обговорені на засіданнях кафедри загальноправових дисциплін Донецького інституту внутрішніх справ МВС України при Донецькому національному університеті та у відділі конституційного права та місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України.
Основні положення дисертації викладені у виступах на науково-практичних конференціях: “Самоврядування та самоорганізація територіальних та субтериторіальних громад” (Львів, 1999 р.), “Систематизація законодавства в Україні: проблеми теорії і практики” (Київ, 1999 р.), “Актуальні проблеми і досвід місцевого самоврядування у Східноукраїнському регіоні” (Донецьк, 2001 р.), “Проблеми вдосконалення правового регулювання місцевого самоврядування” (Харків, 2001 р.).
Публікації. Результати дисертаційного дослідження знайшли своє відображення у шести наукових статтях, які опубліковано в юридичних часописах.
Структура дисертації. Відповідно до мети, завдань і предмета дослідження, дисертація складається із вступу, трьох розділів, які включають одинадцять підрозділів, висновків, та списку використаних джерел, додатків. Повний обсяг дисертації складає 230 сторінок, у тому числі додатків – 30 сторінок та використаних літературних джерел – 19 сторінок (всього 205 найменувань).
| 
