|
Актуальність теми дослідження. Докорінна зміна суспільних відносин відповідно до цілей та принципів організації демократичної, соціальної, правової держави, оновлення системи норм права й розвиток на їх фундаменті принципово нового способу функціонування державного апарату, відповідаючого вимогам законності, неможливі без належної організації і здійснення контролю та нагляду в державному управлінні, суспільстві в цілому.
Конституція України законодавчо закріпила курс на забезпечення верховенства права, охорону прав, свобод і законних інтересів громадян у державному управлінні, усіх сферах суспільного життя. Контроль та нагляд – основні способи забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні. Водночас вони є найважливішими функціями держави. Без організації та здійснення контролю і нагляду ускладнюється ефективна робота державного апарату, інших державних та недержавних структур, оскільки будь-яке рішення у сфері державного управління закінчується контролем за їх виконанням, інакше вони не матимуть сенсу. Контроль та нагляд є факторами, що дисциплінують поведінку службовців державного апарату та громадян як у сфері державного управління, так і в суспільстві взагалі. Це те, що робить “прозорим” для суспільства діяльність держави, а для держави – внутрішньосуспільні відносини.
Контроль та нагляд – важливі чинники вдосконалення державного управління в Україні, оновлення якого має здійснюватись шляхом використання відповідних заходів щодо відслідковування процесу реформ, які здійснюються в суспільстві . Україна має достатньо розгалужену систему контролю. Контроль здійснюють державні органи загальної компетенції (надвідомчий контроль), вищі за підпорядкованістю органи відомчої компетенції (відомчий контроль), спеціалізовані контролюючі органи міжвідомчої компетенції, створені для здійснення суто контрольних повноважень за предметною спрямованістю (міжвідомчий контроль). У той же час говорити про те, що система контролю в державному управлінні працює чітко не можна. Удосконалення потребує як законодавство, що визначає правовий статус та повноваження контрольно-наглядових органів, так і їх структура. Нечітке окреслення завдань та функцій органів контролю і нагляду, недостатня визначеність способів їх взаємодії перешкоджає належному здійсненню заходів щодо відслідковування реформаторських процесів у суспільстві. Нині постає проблема реорганізації як державного, так і недержавного контролю, прокурорського нагляду. Її вирішення вимагає комплексного підходу. Необхідно вдосконалювати форми і методи контрольно-наглядової діяльності, шукати шляхи підвищення їх ефективності. Більш чіткого визначення потребують повноваження контролюючих органів, назріла також проблема часткового перерозподілу їх контрольних повноважень. Суттєву роль у забезпеченні ефективності контролю та нагляду відіграватиме координація і взаємодія між контролюючими органами і прокуратурою, як єдиним органом, що здійснює наглядові функції в державі, оскільки вони мають спільну мету ─ захист та охорону законності та дисципліни в державному управлінні, у суспільстві в цілому. На думку автора, наглядові функції притаманні тільки одному державному органу — прокуратурі. Усі інші форми діяльності щодо відслідковування процесів, котрі зараз відбуваються в суспільстві, а також спеціалізовані структури, на які покладені такі завдання, як би вони або їх діяльність не називалась, здійснюють не нагляд, а контроль.
Питання контролю та нагляду завжди цікавили вчених, що знайшло своє відображення в наукових роботах. Такий інтерес можна зрозуміти. Прогалини в законодавстві, що регулює контрольні та наглядові повноваження відповідних органів, його суперечливість породжують недоліки в діяльності контролюючих органів, а іноді й прямі зловживання з боку посадових осіб цих структур. У той же час чітке визначення місця і ролі контролю та нагляду в суспільних відносинах, належна регламентація контрольної та наглядової діяльності вже самі по собі можуть стати запорукою додержання норм права, суттєво послабити напруженість у відносинах між суб єктом та об єктом контролю або нагляду.
Проблеми забезпечення законності і дисципліни шляхом здійснення контролю або нагляду в суспільстві досліджувалися багатьма науковцями як у загальнотеоретичному, так і в прикладному плані. Їм присвячені роботи відомих вчених ХІХ – початку ХХ століть: Й. Бльоха, Б. А. Бор яна, Ф. І. Бочковського, В. М. Гессена, В. М. Дурденевського, А. І. Єлістратова, М. Д. Загряцкого, Л. О. Зайденмана, М. М. Коркунова, В. О. Лебедєва, І. В. Михайловського, І. Х. Озерова, Р. Штурма та ін.; адміністративістів сучасності: В. Б. Авер янова, О. Ф. Андрійко, В. Г. Афанасьєва, О. М. Бандурки, Д. М. Бахраха, Ю. П. Битяка, І. П. Голосніченка, С. В. Ківалова, Л. В. Коваля, Є. Б. Кубко, Б. М. Лазарева, Л. Ф. Морозова, В. П. Портнова, П. М. Рабіновича, В. І. Ремньова, А. О. Селіванова, М. С. Студенікіної, Ю. О. Тихомирова, М. М. Тищенка, Р. Й. Халфіної, В. В. Цвєткова, В. Є. Чіркіна, Ю. С. Шемшученка, К. В. Шоріної та ін. Цікавляться цим питанням й представники інших галузей права, зокрема: С. С. Алексєєв, Ф. Ф. Бутинець, Л. К. Воронова, А. П. Гетьман, В. М. Горшеньов, Ю. М. Грошевий, М. П. Кучерявенко, М. І. Мельник, М. І. Панов, М. В. Руденко, Л. А. Савченко, В. Я. Тацій, Ю. М. Тодика, В. Д. Ткаченко, М. В. Цвік та ін.
До проблем підтримання законності і дисципліни за допомогою контролю та нагляду зверталися і зарубіжні автори: Г. Бержерон, Т. Бирне, Ж. Бребан, Р. Бьод, Б. Гурне, Х. Енсен, Д. Мідор, Р. Паннет, Г. Редфорд, Дж. Ріггс, Р. Родес, А. Сільвестрак та ін.
У той же час, поруч з загальнотеоретичними проблемами контролю та нагляду, науковцями досліджувалися в основному питання організаційно-правових засад державного контролю у сфері виконавчої влади, фінансового, судового та інших видів контролю, прокурорського нагляду. Проблеми ж комплексного розвитку та функціонування контролю і нагляду в державному управлінні в нових економічних, політичних та правових реаліях сучасності окреслені ще неповно. Саме це, а також недостатня розробленість теоретичних положень, ряд правових проблем та суперечливих питань контролю й нагляду в державному управлінні і стали підставою для обрання автором означеної теми дослідження.
Зв язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження пов язане з розробками проблем та запровадженням організаційних заходів, що здійснюються в Україні і мають за мету підвищення ефективності державно-владної управлінської діяльності, посилення режиму законності й дисципліни в країні, утворення дієвого механізму відслідковування та корегування процесів, що відбуваються в суспільстві.
Напрями дослідження є також складовою частиною наукових планів Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, кафедри адміністративного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого і відповідають планам цільової комплексної програми “Проблеми удосконалення організації та діяльності органів законодавчої та виконавчої влади та самоврядування в Україні” на 1996-2000 рр. та цільової комплексної програми “Права людини і проблеми становлення організації і функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування” на 2001-2005 рр. № 0186.0.070865.
Об єктом дисертаційного дослідження є контроль та нагляд як основні способи забезпечення законності й дисципліни в державному управлінні.
Предметом дослідження виступають становлення, розвиток, організація і здійснення контролю та нагляду в державному управлінні, способи та порядок взаємодії контролюючих органів, проблеми правового забезпечення контролю і нагляду в державному управлінні.
Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на підґрунті досягнень юридичної науки, узагальнення правозастосовної діяльності контрольно-наглядових органів, аналізу вітчизняного і зарубіжного законодавства та досвіду роботи контролюючих органів розробити та надати науково обґрунтовані пропозиції щодо підвищення ефективності контрольно-наглядової діяльності відповідних структур у сфері державного управління, суспільстві в цілому.
Відповідно до поставленої мети дисертаційного дослідження зроблена спроба вирішити такі завдання:
- проаналізувати сучасний стан законності і дисципліни в державному управлінні, для чого слід розглянути основні способи їх забезпечення на нинішньому етапі державотворення;
- додатково обґрунтувати поняття, цілі, загальні риси та особливості соціального контролю, контролю та нагляду в державному управлінні, визначити їх сутність, функції, завдання, роль у забезпеченні законності і дисципліни, дати їх авторське визначення;
- дослідити етапи становлення контролю як форми державного управління; з ясувати сутність державного контролю як функції управління, сутність та вплив на управлінські правовідносини громадського контролю і звернень громадян до компетентних структур (посадових осіб) за захистом своїх прав, форми, методи та способи здійснення державного і недержавного контролю, їх співвідношення;
- конкретизувати предмет, об єкт та суб єкт контролю і нагляду в державному управлінні, надати їх характеристику;
- розкрити сутність прокурорського нагляду у сфері державного управління, його доцільність та призначення на сучасному етапі;
- здійснити додаткове обґрунтування сучасних принципів контролю та нагляду;
- охарактеризувати систему контролюючих органів та сферу їх повноважень, надати пропозиції щодо її удосконалення;
- уточнити завдання та функції органів державного контролю, визначити порядок їх взаємодії;
- розкрити роль окремих контролюючих структур у забезпеченні законності і дисципліни в державному управлінні, суспільстві в цілому;
- визначити особливості контрольних норм і контрольних правовідносин;
- здійснити аналіз організаційно-правового забезпечення діяльності контрольно-наглядових органів та надати пропозиції і рекомендації щодо його вдосконалення;
- розглянути контрольні провадження та визначити новітні шляхи їх законодавчого забезпечення;
- окреслити способи вдосконалення контрольно-наглядової діяльності в державі.
Методи дослідження. Для вирішення поставлених завдань щодо становлення, розвитку, організації і здійснення контролю та нагляду в державному управлінні використовувались, зокрема: діалектичний, історичний, статистичний, порівняльно-правовий, формально-логічний, соціологічний та інші методи пізнання процесів і явищ, а також спеціальні юридичні методи граматичного розгляду та тлумачення правових норм. За допомогою діалектичного та історичного методів досліджено шляхи становлення і розвитку контролю та нагляду в державному управлінні, етапи формування контрольно-наглядових органів, трансформації їх контрольних повноважень. Формально-логічний та соціологічний методи дозволили визначити роль та місце контролю і нагляду в державному управлінні, їх значущість для суспільства. Статистичний та порівняльно-правовий методи використовувалися для окреслення напрямків удосконалення правових засад і практики застосування контрольно-наглядовими органами своїх повноважень. Методи граматичного розгляду та тлумачення правових норм сприяли визначенню прогалин та інших недоліків законодавства про контроль і нагляд, наданню пропозицій щодо його удосконалення. За допомогою логіко-семантичного методу та методу сходження від абстрактного до конкретного поглиблено понятійний апарат, визначені сутність, загальні та особливі риси контролю і нагляду в державному управлінні, звернень громадян до компетентних органів (посадових осіб) за захистом своїх прав як основних способів забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні.
Положення та висновки дисертації ґрунтуються також на розробках загальної теорії держави та права, теорії державного управління, адміністративного та фінансового права, інших галузевих правових наук, на працях зарубіжних вчених, приписах Конституції України, чинних законодавчих та інших нормативних актах (у тому числі проектах), які визначають правові засади діяльності контрольно-наглядових органів, органів державного управління та їх посадових осіб. Емпіричну та інформаційну основу дисертаційного дослідження складають також узагальнення практичної діяльності органів державного та недержавного контролю і нагляду, статистичні матеріали, довідкові видання, політико-правова публіцистика.
Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є першим в Україні комплексним монографічним дослідженням теоретико-правових проблем контролю та нагляду в державному управлінні, де з використанням сучасних методології та методів пізнання, урахуванням новітніх досягнень правової науки, на якісно новому рівні досліджені роль та значущість законності і дисципліни в державному управлінні, співвідношення законодавства, права та законності, здійснений системний порівняльний аналіз контролю та нагляду як соціального явища, їх місця і ролі в сучасному суспільстві.
У результаті проведеного дослідження сформульовано ряд нових наукових положень та висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:
- наведені авторські визначення та уточнені поняття соціального, державного та громадського контролю, прокурорського нагляду, здійснено науково-порівняльний аналіз видів та форм контролю і нагляду;
- вперше визначені тотожні і спеціальні риси контролю та прокурорського нагляду в державному управлінні сучасного періоду державотворення, окреслені спільні й відмінні форми і методи діяльності контролюючих органів та прокуратури, подані пропозиції щодо їх удосконалення;
- обґрунтовано авторський висновок, що контролюючими органами мають називатися всі державні інспекції та служби, інші органи (законодавчої, виконавчої, судової влади, місцевого самоврядування), які мають право втручатися в оперативну діяльність підконтрольної структури (припиняти або обмежувати їх діяльність, усувати від роботи певних осіб, забороняти рух транспорту тощо) та самостійно притягувати винних до правової відповідальності (що не виключає можливості з боку деяких з них в окремих випадках, обумовлених законодавством, мати неповні контрольні повноваження), в той час як наглядові повноваження залишаються тільки за прокуратурою;
- отримало подальший розвиток науково-практичне обґрунтування положень щодо реформування чинного законодавства в напрямку уточнення таких понять, як “контроль”, “нагляд”, “перевірка”, “ревізія”, “дослідження”, “пошук” та ін., а також щодо чіткого визначення найменувань державних контролюючих органів ─ “інспекцій”, “служб” та ін., а їх діяльності – “контрольною”, “наглядовою” або “контрольно-наглядовою”;
- вперше комплексно досліджена така функція контролю та нагляду, як “допомога з боку контролюючого (наглядаючого) органу підконтрольній (піднаглядній) структурі в наведенні порядку на об єкті”;
- по-новому, відповідно до положень Конституції України, розглянуті принципи контролю та нагляду: законність; відповідальність контролюючого органу перед державою і підконтрольною структурою за об єктивність контролю; тягар збирання доказів; раціональний розподіл контрольних повноважень між контролюючими органами та ін.;
- вперше у вітчизняній юридичній науці визначені як пріоритетні напрямки контролю в державному управлінні фінансовий, екологічний, митний контроль, а також контроль за застосуванням законодавства, спрямованого на боротьбу з корупцією; комплексно досліджені проблеми організаційно-правового забезпечення контролю та нагляду в державному управлінні, запропоновані нові стандарти контрольно-наглядової діяльності та способи її забезпечення, обґрунтовані пропозиції щодо розробки й прийняття узагальнюючого нормативного акта – Закону України “Про контроль в Україні”;
- запропоновано авторський варіант структури проекту Закону України “Про контроль в Україні”, який складається із таких розділів: загальні положення; основні завдання; загальні засади контролю; система державного та недержавного (громадського) контролю; види та форми державного контролю; види та форми недержавного (громадського) контролю; законодавство про державний та недержавний (громадський) контроль; кадрове забезпечення органів державного контролю; порядок (механізм) здійснення державного та недержавного (громадського) контролю; відповідальність органів та їх посадових осіб за невиконання рішень контролюючих органів; відповідальність органів контролю та їх посадових осіб; сформульовано оригінальну класифікацію контрольних проваджень, визначені їх види, досліджені тенденції розвитку та законодавчого регулювання механізму здійснення контрольної діяльності.
Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони можуть бути використані:
- у науково-дослідницькій діяльності. Ці результати, що являють собою теорію контролю та нагляду, доречно використовувати як фундамент для подальших досліджень означеної проблеми;
- у сфері правотворчості при реформуванні та удосконаленні чинного законодавства, реорганізації системи контролюючих органів, перерозподілу їх повноважень, способів, форм та методів здійснення контрольно-наглядової діяльності; при підготовці проекту Закону України “Про контроль в Україні”, а також проекту Закону України “Про державний контроль у сфері діяльності органів виконавчої влади та їх посадових осіб”;
- у навчальному процесі при підготовці відповідних розділів підручників і навчальних посібників з курсу “Адміністративне право” та під час викладання цієї дисципліни;
- при розробці нових спецкурсів, таких як: “Контроль та нагляд у державному управлінні”; “Митний контроль в Україні”; “Законодавство України про боротьбу з корупцією та практика його застосування” та ін., а також при підготовці відповідних методичних матеріалів, підручників, текстів лекцій, навчальних посібників з цих спецкурсів;
у правозастосовній діяльності шляхом використання наданих конкретних рекомендацій і пропозицій по вдосконаленню діяльності контрольно-наглядових органів; у виховній сфері. Положення та висновки дисертації можуть бути застосовані в роботі по підвищенню рівня правової культури населення та працівників органів контролю і нагляду. Деякі пропозиції дисертанта реалізовані в проектах таких нормативних актів (співрозробником яких є дисертант), як “Кодекс основних правил поведінки державного службовця”, Закони України “Про державний контроль у сфері виконавчої влади”, “Про фінансовий контроль в Україні”, “Про боротьбу з корупцією” (авторський варіант проекту нової редакції), “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні”, інструкціях “Про порядок проведення ревізій і перевірок органами державної контрольно-ревізійної служби в Україні”, “Про організацію проведення ревізій і перевірок органами державної контрольно-ревізіонної служби за зверненнями правоохоронних органів”, відповідних роз ясненнях чинного законодавства, що надавалися фахівцям органів державної контрольно-ревізійної служби, в інших нормативно-правових актах. Наробки дисертаційного дослідження використовуються при читанні лекцій з курсів “Адміністративне право України”, “Митне право України”, спецкурсу “Судовий контроль у державному управлінні”, тематичного семінару “Боротьба з корупцією у сфері державного управління”, при підготовці навчальних та робочих програм, планів семінарських, практичних занять, лекційних матеріалів з означених навчальних програм, при здійсненні консультативної роботи зі студентами та слухачами правових курсів, при наданні правової допомоги фахівцям правоохоронних та спеціалізованих контролюючих органів, при підготовці словника митних термінів.
Апробація результатів дисертації. Дисертація виконана і обговорена на кафедрі адміністративного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого. Окремі положення дисертації доповідались автором на науково-практичних конференціях, семінарах, “круглих столах”:
“Адміністративне право: сучасний стан і напрямки реформування”: Перша національна науково-теоретична конференція 18–21 червня 1998 р. (м. Яремча, Івано-Франківська обл., 1998 р.);
“Використання досягнень науки у боротьбі зі злочинністю” (м. Харків, 1997 р.);
“Права людини і правова держава (До 50-ї річниці Загальної декларації прав людини)” (м. Харків, 1998 р.);
“Організаційні та правові проблеми боротьби з корупцією”: Матеріали “круглого столу” 5 червня 1998 р. (м. Харків, 1999 р.);
“Проблеми боротьби зі злочинністю у сфері економічної діяльності”: Міжнародна науково-практична конференція 15–16 грудня 1998 р. (м. Харків, 1998 р.);
“Проблеми боротьби з організованою злочинністю в регіоні (на матеріалах Харківської та Полтавської областей)”: Міжнародна науково-практична конференція (м. Харків, 1999 р.);
“Актуальні проблеми формування правової держави в Україні. До 50-ї річниці Конвенції про захист прав людини та основних свобод”: Міжнародна науково-практична конференція (м. Харків, 2000 р.);
“Правові, економічні та соціальні проблеми боротьби з корупцією в Харківському регіоні”: Міжнародний семінар ─ Mаnаgement System Internetional, (USA, 2000, м. Харків, 2000 р.);
“Конституція України ─ основа модернізації суспільства”: Наукова конференція (м. Харків, 2001 р.); “Новий Кримінальний кодекс України: Питання застосування і вивчення”: Міжнародна науково-практична конференція (м. Харків, 2001 р.);
“Проблеми вдосконалення правового регулювання місцевого самоврядування”: Науково-практична конференція (м. Харків, 2001 р.); “Актуальные проблемы реформирования правовой системы Российской Федерации”: Международная научно-практическая конференция ( м. Бєлгород, 2002 р.).
Публікації. За темою дисертації автором опубліковані монографія, навчальний посібник, 21 стаття у фахових наукових виданнях. Окремі висновки, пропозиції та рекомендації дисертаційного дослідження викладено у розділах підручника “Адміністративне право України”. ─ Харків: Право, 2001. – 528 с., статтях, у інших виданнях, тезах доповідей за матеріалами конференцій, семінарів та “круглих столів”.
Структура дисертації складається з вступу, трьох розділів, вісімнадцяти підрозділів (один з яких поділений на пункти), висновків (після кожного розділу й наприкінці дисертації) та списку використаної літератури. Загальний обсяг роботи становить 412 сторінок. Список використаних джерел складається із 560 найменувань і займає 49 сторінок.
|
