|
Однак до прийняття Конституції України цей процес відбувався без належної політико-правової орієнтації, без концептуально визначеного послідовного формування правової системи. Значна частина досягнень в галузі правотворчості дістала відображення у положеннях Конституції, що, безперечно, стало передумовою істотного оновлення законодавства нашої держави. З її прийняттям відбулися кардинальні зміни у правовій системі України, зокрема у змісті та формах нормативно-правового регулювання важливих сфер суспільних відносин. Нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади: міністерств, державних комітетів (державних служб) і центральних органів зі спеціальним статусом утворюють саму багаточисельну ланку ієрархічної будови джерел права. Вже цим обумовлюється важливість встановлення їх юридичної природи і ролі в правовому регулюванні суспільних відносин, а також місця в системі внутрішнього законодавства. Особливу значимість ця проблема набуває в умовах розбудови правової демократичної держави, проведення адміністративної реформи в Україні, коли постає необхідність повною мірою використовувати можливості правових засобів, і насамперед, нормативного масиву не тільки для надійного функціонування системи управління, але й для цілеспрямованого зростання його ефективності.
Кожний центральний орган виконавчої влади забезпечує втілення у життя державної політики у відповідній галузі державного управління, здійснює керівництво дорученою йому сферою і несе відповідальність за стан її розвитку перед Кабінетом Міністрів України та Президентом України. Демократичні процеси, що відбуваються в нашому суспільстві самим безпосереднім чином торкаються питань щодо місця і ролі органів внутрішніх справ України. У відповідності до Концепції розвитку системи Міністерства внутрішніх справ [1], відбувається їх адаптація до умов демократичного суспільства, яка передбачає зміну не лише методів регулювання суспільних відносин, а й зміну самих принципів та пріоритетів у здійснюваній діяльності. В цілому реалізація МВС України свого правового статусу в умовах розбудови правової держави в першу чергу спрямована на забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів, власності від злочинних посягань, участь у наданні соціальної та правової допомоги громадянам, а також попередження і припинення правопорушень, розкриття злочинів, охорона громадського правопорядку і забезпечення громадської безпеки, сприяння у межах своєї компетенції державним органам, підприємствам, установам і організаціям у виконанні покладених на них законом завдань. Разом з тим, в нових умовах відбувається пошук шляхів демократизації діяльності МВС. Слід зважати на те, що МВС є системою силових органів, які забезпечуючи законний захист прав та інтересів особи, громадянина, держави здійснюють заходи юридичного впливу. Це передбачає орієнтування органів МВС не на каральні, а більшою мірою на профілактично-охоронні методи діяльності. Саме такі умови та специфіка діяльності органів внутрішніх справ, яка характеризується багатоаспектністю та багатофункціональністю обумовлюють необхідність організаційної та координаційної діяльності спеціального органу управління, в якості якого виступає центральний орган виконавчої влади – Міністерство внутрішніх справ України (далі - МВС). МВС як орган управління являється вищим виконавчо-розпорядчим органом у реалізації державної політики в сфері захисту прав і свобод громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань. Саме МВС визначає загальну стратегію, форми і методи діяльності органів внутрішніх справ, координує їх взаємовідносини з іншими органами держави по боротьбі із злочинністю, охороні громадського порядку, забезпеченню громадської безпеки тощо.
Багатопланове реформування системи органів внутрішніх справ України, яке відповідає вимогам часу, безпосередньо торкається нормотворчого процесу Міністерства як центрального органу виконавчої влади. Він спрямований на подолання застарілих поглядів на роль і місце апарату управління, форми і методи його діяльності, чітке визначення компетеційних питань як в самому Міністерстві, так і на міжвідомчому рівні, завершення перерозподілу обов язків між міністерством та іншими управлінськими підрозділами (делегування цілого ряду додаткових повноважень територіальним управлінням, розширення прав місцевих органів). Актуальність теми дослідження визначається наступним: В процесі реалізації правової та адміністративної реформи набуває особливого значення точне визначення функцій і місця нормативної регламентації суспільних відносин актами МВС. Останнім часом висловлюються протилежні думки щодо ролі нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади: з одного боку відзначається що вони в ряді випадків потіснили законодавство, а з іншого боку – зустрічаються і небезпідставні висловлювання про недопущення зневажливого ставлення до актів даного рівня [2-4]. У сучасних умовах діяльність МВС характеризується усе зростаючою складністю, розширенням масштабів і форм. Тому важко уявити механізм правового регулювання, позбавлений такого компонента як нормативно-правові акти МВС. Внаслідок цього вбачається, що основним завданням в цій сфері є удосконалення, оптимізація форм здійснення нормотворчої діяльності МВС. В умовах розбудови правової держави потребують змін і методи управління, які містяться в приписах МВС, з зобов язально-обов язкових, які були притаманні адміністративно-командній системі управління на адекватні сучасним суспільним відносинам, які в першу чергу спрямовані на забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Недостатня розробка в чинному законодавстві та в науковій літературі питань щодо процедури підготовки та прийняття нормативно-правових актів МВС, формальність, розмитість механізму контролю за нормотворчою діяльністю МВС ведуть до порушень законності даних актів. Виходячи з цього вважається важливим і актуальним пошук способів і засобів забезпечення їх законності. Велике значення для загального розуміння і розв язання проблем, пов язаних з різним аспектами правотворчої діяльності, мають положення і висновки, що містяться у працях: Авер янова В. Б., Алексєєва С. С., Братуся С. Н., Горшеньова В. М., Копейчикова В. В., Міцкевича А. В., Недбайла П. О., Рабіновича П. М., Скакун О. Ф., Строговича М. С., Тихомірова Ю. А., Шемшученка Ю. С., Явича Л. С.
Окремі питання правотворчості розглядалися в роботах учених-юристів: Бандурки О. М., Васильєва Р. Ф., Коліушка І. Б., Кравчука М. В., Котюка В. О., Кулапова В. Л., Нечитайленка А. О., Ноздрачова А. Ф., Стретовича В. М., Хропанюка В. М., Якушева В. С. та інших провідних науковців
Існуючий у теоретичних дослідженнях підхід, що орієнтує на вивчення й оцінку нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади (в тому числі і актів МВС), насамперед з формально-юридичних позицій (на розгляд форми регламентації, виду актів, рівнів компетенції органів, що їх видають, і т.д.) в сучасних умовах виявляється недостатнім. Важливого значення набуває вивчення спрямованості і змісту приписів, що встановлюються МВС, виявлення того, наскільки значущим є коло суспільних відносин, що ними регламентується на конкретному рівні.
Дослідження нормативно-правових актів МВС, як актів центрального органу виконавчої влади у якості правових засобів впливу на державну політику у визначеній сфері значно полегшує вивчення специфіки їхнього призначення і функціонування в механізмі правового регулювання. Вони, як система правових засобів, забезпечують результативний правовий вплив на суспільні відносини. Зв язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана на основі Концепції адміністративної реформи в Україні, Концепції розвитку системи Міністерства внутрішніх справ України. Мета і задачі дослідження. Метою дисертаційного дослідження є комплексна наукова розробка обґрунтованих теоретичних і практичних пропозицій щодо вдосконалення нормативно-правових актів МВС, обґрунтування переважно правовиконавчого характеру нормативно-правових актів МВС як актів, що покликані, перш за все, регламентувати порядок, умови реалізації і захисту приписів нормативно-правових актів вищої юридичної сили, уточнення на цій основі поняття нормативно-правових актів МВС, їхнього місця і ролі в правовому регулюванні суспільних відносин, вироблення практичних рекомендацій щодо вдосконалювання нормативної регламентації правотворчої діяльності МВС і забезпечення законності його актів.
Для досягнення поставленої мети були поставлені такі задачі: дати характеристику нормативно-правових актів МВС як специфічних засобів юридичного регулюваняя певної сфери суспільних відносин, розглянути нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади як правові засоби забезпечення функціонування очолюваних цими органами систем;
з ясувати юридичну природу нормативно-правових актів МВС, їх управлінську сутність;
здійснити класифікацію нормативно-правових актів МВС за сферою їх дії та за формально-юридичними критеріями;
визначити місце нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади у системі нормативно-правових актів в двох площинах: вертикальній, що виражається в ієрархічній побудові системи нормативно-правових актів, певній їх субординації, підпорядкованості, а також горизонтальні, яка близька до галузевої структури права; з ясувати регулятивні особливості нормативно-правових актів МВС, уточнити їх основні функції, що відрізняють їх від інших категорій актів;
визначити поняття та ознаки законності нормативно-правових актів МВС, основні порушення законності нормативно-правових актів МВС, засоби забезпечення законності нормативно-правових актів МВС, що утворюють єдиний, цілісний механізм недопущення порушень законності;
запропонувати схему нормотворчого процесу в МВС з розбивкою останнього на декілька послідовних етапів.
Об єкт дослідження. Об єктом дослідження є відносини у сфері організації і здійснення нормотворчої діяльності.
Предмет дослідження. Предметом дослідження є нормативно-правові акти МВС, їх сутність та регулятивні особливості, юридична природа, засоби забезпечення законності на різних стадіях нормотворчого процесу.
Методи дослідження. Методологічну основу дисертаційного дослідження складає система наукових принципів та діалектичних методів пізнання соціально-правових аспектів, за допомогою яких на науковому і практичному рівнях виявлено складові елементи, що впливають на стан нормативно-правових актів МВС, їх ефективність та законність.
При проведенні дослідження використовувались загальнонаукові методи: (формально-юридичний, статистичний, порівняльно-правовий, системно-структурний та інші), а також конкретно-соціологічний (документальний, спостереження, опитування, вивчення документів), що забезпечили їх науковість, новизну та достовірність результатів.
У процесі підготовки дисертації, поряд із працями з теорії держави і права, конституційного права України, адміністративного права, широко використовувалась філософська, соціологічна, правова та інша спеціальна література.
1. Основні наукові висновки і теоретичні положення дисертації ґрунтуються на аналізі чинного законодавства України, зокрема конституційного та адміністративного, а також на результатах власних емпіричних досліджень автора. Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що за характером і змістом розглянутих в ній питань дисертація є першим в Україні монографічним дослідженням проблем нормотворчої діяльності МВС як центрального органу виконавчої влади. У межах визначених завдань по темі дисертації висвітлено комплекс теоретичних, практичних та організаційних проблемних питань та шляхи їх вирішення з метою підвищення ефективності нормативно-правових актів МВС, діяльності органів внутрішніх справ. Зокрема, новизну конкретизують наступні положення і пропозиції даного дослідження: Нормативно-правові акти МВС виступають як спеціалізований системний комплекс, особливий вид джерел права, які функціонують у своїй єдності з іншими видами нормативно-правових актів і доповнюють їх як частина системи нормативно-правових актів на рівні МВС. Цілісність комплексу нормативно-правових актів МВС обумовлюється: єдністю призначення, метою видання, а також задач, які вирішують нормативно-правові акти МВС; єдністю функцій даного виду актів у механізмі правового регулювання; єдністю специфічних ознак нормативно-правових актів, а також специфікою предмету регламентації.
2. Нормативно-правові акти МВС виступають в якості необхідної об єднучої ланки, без якої у багатьох випадках неможливо забезпечити переведення велінь загальних правових приписів у діяльність конкретних суб єктів. У свою чергу, для його успішного виконання нормативно-правові акти МВС загалом виконують наступні основні функції, що вирізняють їх від інших категорій актів: управління; синтезу приписів різноманітної галузевої належності; забезпечення реалізації загальних норм права; офіційного тлумачення (інтерпретації) загальних норм права; забезпечення динамічності правового регулювання.
3. Аналіз існуючого стану приводить до висновку, що закріплення в законодавчих актах вичерпного переліку питань, з яких можуть бути видані нормативно-правові акти МВС, не представляється можливим як у результаті дуже широкої сфери відомчого регулювання, так і їх динамізму. Однак, правовиконавча природа актів МВС дає підстави віднести до меж регламентації даних актів неможливість включення в їх зміст правоконстатуючих норм. Здійснений науковий аналіз проблем забезпечення законності нормативно-правових актів МВС як один із можливих напрямків удосконалення даного виду джерел по трьом складовим: поняття та ознаки законності нормативно-правових актів МВС; основні порушення законності нормативно-правових актів МВС; засоби забезпечення законності нормативно-правових актів МВС, що утворюють єдиний, цілісний механізм недопущення порушень законності.
4. Вихід МВС за межі власної компетенції і делегованих прав може відбуватися трьома основними шляхами, що утворюють види неявних (прихованих) порушень законності актів МВС: по-перше, шляхом зміни актами МВС обсягу правового регулювання в порівнянні з передбаченим актами більшої юридичної сили, зокрема, зміни нормами міністерства обўєма поняття, що спочатку використовувався в загальних нормах, трансформації кола суб єктів, на який поширюється дія загальних норм; по-друге, шляхом зміни актами МВС типу правового регулювання, що частіше всього виражається в розширенні вичерпних переліків відповідних підстав і "перетворенні" їх у орієнтовні; по-третє шляхом видання нормативно-правових актів МВС, прийнятих із дотриманням встановлених вимог, проте такі, що містять прямо протилежні або взаємовиключні дії, що являє собою результат недостатньої узгодженості норм міністерства і множинності джерел законодавства.
5. Вироблені пропозиції до проекту Закону України “Про нормативно-правові акти України”, до ряду нормативно-правових актів МВС щодо вдосконалення організації і порядку здійснення нормотворчої діяльності, реалізація яких позитивно вплине на нормотворчий процес органів внутрішніх справ.
6. Сформульовані рекомендації щодо нормотворчого процесу в МВС з розбивкою останнього на етапи: комплексне планування підготовки і видання нормативно-правових актів; здійснення підготовчих робіт; розробка проекту нормативно-правового акту; погодження і затвердження проекту нормативно-правового акту; забезпечення впровадження нормативно-правового акту.
Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що виявлені й досліджені проблемні, недостатньо врегульовані питання нормативно-правових актів МВС можуть бути використані при розробці нових і удосконаленні чинних нормативно-правових актів МВС, у практичній діяльності юридичних органів, а також у судовій і арбітражній практиці.
За результатами дослідження розроблені пропозиції до проекту Закону України “Про нормативно-правові акти України”. Обґрунтовано необхідність розробки та прийняття нової редакції Інструкції з організації і порядку здійснення нормотворчої діяльності МВС України. Рекомендації щодо нормотворчої діяльності МВС були використані при розробці проекту даної інструкції (акт реалізації №348/4, від 15 жовтня 2001р.).
Положення дисертації використовуються в навчальному процесі Національної академії внутрішніх справ України при викладанні дисциплін “Теорії держави і права”, “Юридична техніка відомчої нормотворчості” (акт реалізації №268/3, від 14 жовтня 2001р.), а також у навчальному процесі по підвищенню кваліфікації прокурорів різних рівнів в Інституті Генеральної прокуратури України.
Розглянуті основні види порушень законності нормативно-правовими актами МВС, що охоплюють в узагальненій формі все розмаїття конкретних їх проявів. Дослідження засобів подолання порушень законності нормативно-правових актів МВС, виявлення значної групи прихованих порушень законності сприятимуть відповідним змінам в співвідношенні засобів боротьби з порушеннями, що відбуваються в явній і прихованій формі, а також у підходах до їхнього виявлення.
Апробація результатів дисертації. Теоретико-правові ідеї і концептуальні положення, що викладені в дисертації були предметом наукових доповідей на науково-теоретичній конференції, що проводились в Інституті Генеральної прокуратури України, яка була присвячена проблемам регулювання діяльності правоохоронних органів у кримінально-процесуальному законодавстві України (25 – 26 грудня 2000року), та на науково-теоретичній конференції, що проводились Гуманітарному університеті “Запорізький інститут державного та муніципального управління”: “Становлення правової держави в Україні : проблеми та шляхи вдосконалення правового регулювання ” (8 грудня 2000 року). Публікації. Основні положення дисертації опубліковані у чотирьох авторських статтях у науковому журналі та збірниках наукових праць та двох тезах виступів на науково-практичних конференціях.
|
