|
Актуальність теми дослідження. В Україні, за десять років її незалежності, сформувалась власна система органів виконавчої влади, яка, однак, як засвідчила практика її функціонування, потребувала докорінних змін. Гальмуючи процес соціально-економічних і політичних реформ, вона була внутрішньо суперечливою, незавершеною, громіздкою і відірваною від потреб сьогодення. Це зумовлювалось поєднанням у названій системі як інститутів, що залишилися у спадок від радянської доби, так і нових, які сформувалися у період незалежності України. Тому з метою усунення існуючих недоліків, вдосконалення системи органів виконавчої влади та їх правового статусу Президентом України було прийнято рішення про проведення адміністративної реформи, одним із завдань якої є формування ефективної організації виконавчої влади перш за все на центральному рівні управління.
Як відомо, за чинним законодавством до центрального рівня управління виконавчої влади разом з деякими іншими органами належать державні комітети. На глибоке переконання автора, неефективність та суперечливість їх діяльності породжені, поряд з іншими причинами, її недостатньо чітким нормативно-правовим регулюванням. Так, укази Президента України хоча і закріплюють поділ системи центральних органів виконавчої влади на окремі види, але майже не встановлюють різниці між ними, що призводить до невизначеності їх місця в цій системі. Разом з тим регулювання правового статусу державних комітетів як центральних органів виконавчої влади нормами Конституції України є мінімальним, закон про них поки що відсутній, що спричиняє необмежену владу Президента України з питань встановлення основних засад діяльності даних органів. Це зумовлює нестабільність системи центральних органів виконавчої влади, зокрема і державних комітетів. В зв язку з цим державні комітети не рідко перетворюються у міністерства і навпаки. Фактично роль окремих органів не завжди відповідає продекларованому статусу, це стосується і державних комітетів. Крім того, вирішення Президентом України питань щодо організації, системи повноважень і порядку діяльності державних комітетів, як і інших центральних органів виконавчої влади, суперечить ст.120 Конституції України. Як зазначено в цій статті, названі питання визначаються Конституцією та за законами України. Варто також зауважити, що свого часу метою утворення державних комітетів як державних органів було здійснення координації і забезпечення єдності діяльності інших органів, підприємств і установ, які їм не підпорядковані, з питань, що мали значення для всіх або ряду галузей. Що стосується міністерств, то вони були органами галузевого управління, які керували, як правило, певною системою підпорядкованих органів, підприємствами та установами, безпосередньо впливаючи на їх діяльність. Однак на сучасному етапі відбулось невиправдане звуження обсягу міжгалузевих повноважень державних комітетів і розширення його щодо міністерств. Це призвело до дестабілізації роботи ряду державних комітетів і невизначеності їх ролі в системі органів виконавчої влади, а також до некерованості певних міжгалузевих сфер.
Існують і інші недоліки, які поряд з вказаними повинні бути усунуті в процесі здійснення адміністративної реформи. Проте, практичні заходи стосовно реалізації останньої потребують серйозного наукового забезпечення. Не варто сподіватись на позитивні зрушення, якщо ні процес проведення адміністративної реформи, ні діяльність органів управління не будуть мати науково обґрунтованих параметрів. З огляду на це стає важливим не лише аналіз матеріалів з питань діяльності державних комітетів, а й утворення достатньої теоретичної бази, яка б дозволила найбільш конструктивно вирішити ряд назрілих проблем, пов язаних з вдосконаленням системи та правового статусу названих органів.
Особливістю даного дослідження є майже цілковита відсутність фундаментальних розробок теоретичних і практичних питань діяльності державних комітетів, їх взаємовідносин з іншими державними органами.
Зв язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційного дослідження пов язана з Концепцією розвитку законодавства України на 1997-2005 роки, схваленою Вченою Радою Інституту законодавства Верховної Ради України і Комітетом Верховної Ради України з питань правової політики та Державною програмою розвитку законодавства України до 2002 року, схваленою Постановою Верховної Ради України від 15 липня 1999 р.
Мета і задачі дослідження. Метою даного дисертаційного дослідження є комплексний аналіз системи, правового статусу та практики діяльності державних комітетів України як одного із видів органів виконавчої влади, визначення їх місця і ролі серед інших державних органів, що здійснюють управлінські функції, а також розробка пропозицій по вдосконаленню правового регулювання їх функціонування. Виходячи з поставленої мети передбачається вирішити наступні задачі:
- з ясувати співвідношення системи органів виконавчої влади та системи органів державного управління;
- узагальнити історію розвитку державних комітетів як органів державного управління;
- охарактеризувати у загальних рисах особливості здійснюваної органами виконавчої влади діяльності та визначити місце і роль державних комітетів в системі органів держави;
- науково обґрунтувати визначення державного комітету;
- встановити специфічні ознаки державних комітетів як одного із видів центральних органів виконавчої влади;
- дослідити існуючу систему державних комітетів та сформулювати пропозиції щодо її вдосконалення;
- розглянути деякі аспекти практичної діяльності державних комітетів для з ясування і усунення перешкод, що заважають її успішному здійсненню;
- проаналізувати нормативно-правову базу, яка регулює діяльність державних комітетів, з метою встановлення її прогалин і недоліків та за результатами цього аналізу розробити пропозиції щодо її вдосконалення;
- проаналізувати сутність правового статусу державних комітетів і за результатами даного аналізу розробити пропозиції стосовно його вдосконалення.
Об єктом дослідження є адміністративно-правові та інші суспільні відносини, які складаються в процесі діяльності державних комітетів як центральних органів у системі виконавчої влади України по здійсненню покладених на них завдань.
Предметом дослідження є законодавство, яке регулює діяльність державних комітетів та деяких інших державних органів, а також практика їх діяльності.
Методи дослідження. Методологічною основою дослідження є загальнонаукові та спеціальні наукові методи: логічний, діалектичний, матеріалістичний, історико-правовий, аналізу і синтезу, соціологічний, прогностичний. Так, історичний метод був використаний при аналізі змісту діяльності державних комітетів в радянський період та на сучасному етапі їх існування, порівняльно-правовий – при аналізі нормативно-правової бази, яка регулює діяльність міністерств та державних комітетів з метою встановлення специфіки останніх тощо.
Нормативну та теоретичну основу дисертаційного дослідження становлять: 1) положення Конституції України, законів та інших нормативно-правових актів України, які визначають систему та правовий статус державних органів, в тому числі державних комітетів; 2) праці українських і російських спеціалістів в основному у галузі теорії держави та права, конституційного та адміністративного права – В.Б. Авер янова, О.Ф. Андрійко, Г.В. Атаманчука, Д.М. Бахраха, І.Л. Бачило, Ю.П. Битяка, І.П. Голосніченка, Є.В. Додіна, Ю.М. Козлова, Р.А. Калюжного, С.В. Ківалова, В. К. Колпакова, В.В. Копєйчикова, Б.П. Курашвілі, М.І. Матузова, Б.М. Лазарєва, В.Ф. Опришка, В.С. Проніної, В.Ф. Сіренка, М.С. Студенікіної, Ю.О. Тихомирова, В.В. Цвєткова, Л.П. Юзькова, Ц.А. Ямпольської та ін.
Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є першим у сучасній українській правовій науці теоретико-прикладним, монографічним і комплексним дослідженням системи та правового статусу державних комітетів як центральних органів виконавчої влади. Наукову новизну визначають положення даної дисертаційної роботи, які автор виносить на захист:
- вперше у вітчизняній науці робиться спроба класифікації особливостей, що лежать в основі діяльності державних комітетів і дозволяють виділити їх в окрему групу органів;
- автор обґрунтовує власне визначення поняття державного комітету як одного з центральних органів виконавчої влади, який здійснює особливий вид діяльності і наділений відповідними повноваженнями;
- зроблена пропозиція про необхідність усунення конституційних протиріч, що визначають окремі повноваження Верховної Ради України і Президента України у сфері правового регулювання питань, пов язаних з організацією і діяльністю органів виконавчої влади (п. 12 ст. 92 та п. 15 ст. 106 Конституції України);
- з метою вдосконалення правового регулювання діяльності державних комітетів, визначення їх системи пропонується розробити і прийняти окремий закон про цей специфічний вид центральних органів виконавчої влади або ж врегулювати їх діяльність в окремому розділі закону “Про центральні органи виконавчої влади”;
- визначено співвідношення і відмінності між системою органів державного управління і органами виконавчої влади;
- досліджений історичний процес становлення і розвитку державних комітетів;
- вперше зроблена спроба встановити відмінності, які існують між державними комітетами та міністерствами, з урахуванням змін, які відбулись у правовому статусі останніх внаслідок проведення адміністративної реформи;
- враховуючи наявні теоретичні розробки та сучасну практику, автор подає власне бачення змісту поняття міжгалузевого управління, яке повинно віддзеркалювати не лише особливий характер компетенції державних комітетів, а й форми та методи державного управління, які ними використовуються;
- вперше на основі проведеного комплексного дослідження змісту масиву нормативно-правових актів, які регулюють діяльність державних комітетів, автор пропонує такі напрями його вдосконалення, як: а) здійснення систематизації відповідних нормативно-правових актів з метою приведення їх у відповідність із Конституцією України; б) прийняття нових нормативно-правових актів України; в) внесення змін і доповнень до чинних, які спрямовані на усунення протиріч, прогалин та інших недоліків;
- на основі аналізу існуючої системи державних комітетів, викладено перелік органів виконавчої влади, діяльність яких не відповідає змісту визначеного поняття “державний комітет” і зроблені пропозиції про необхідність її впорядкування;
- автором запропонований ряд рекомендацій щодо вдосконалення сучасного правового статусу державних комітетів шляхом відповідного вирішення питань їх підпорядкованості, підзвітності, підконтрольності та відповідальності.
Практичне значення одержаних результатів. Отримані результати дисертаційного дослідження мають прикладне і науково-практичне значення. Насамперед, висновки та пропозиції, сформульовані автором дисертаційної роботи, можуть бути використані при вдосконаленні Конституції України, розробці законів та інших нормативно-правових актів, що регулюють діяльність центральних органів виконавчої влади, зокрема і державних комітетів, а також реалізовані при формуванні стратегії вдосконалення їх практичної діяльності. Крім того отримані результати дослідження можуть бути використані при підготовці підручників, навчальних посібників та лекційних курсів таких дисциплін, як “Конституційне право”, “Адміністративне право”, “Сучасні проблеми державного управління”, “Конституційні основи розвитку законодавства в Україні”, “Державна влада і організація роботи органів державного управління”, “Правознавство” та інших.
Апробація результатів дисертації була здійснена на семінарських та практичних заняттях по навчальних курсах “Конституційне право”, “Адміністративне право”, “Правознавство”. Крім того, вони апробовані у виступах на міжнародних науково-практичних конференціях, що проводились Інститутом законодавства Верховної Ради України, - “Систематизація законодавства в Україні: проблеми теорії і практики” (6-7 жовтня 1999 рік, м. Київ), “Парламентаризм в Україні: теорія та практика” (26 червня 2001 рік, м. Київ), розробці проекту Закону “Про центральні органи виконавчої влади”.
Публікації. Результати досліджень були опубліковані автором у колективній монографії [1, с. 153-168], у статті у фаховому виданні, визначеному Вищою Атестаційною Комісією України [2], у шістьох збірниках наукових праць [3, 4, 5, 6, 7, 8], у двох матеріалах і тезах конференцій [9, 10].
Структура роботи відповідає меті та завданням дослідження і складається зі вступу, трьох розділів, висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 181 сторінки, в т.ч. список використаних джерел на 10 сторінках включає 158 найменувань.
| 
