|
Актуальність теми дисертаційного дослідження. Відновлення та розбудова на демократичних засадах української державності об єктивно призвели до пошуку такої організації публічної влади, яка б, з одного боку, відповідала національним традиціям, а з іншого – сучасним світовим вимогам, була б спрямована на забезпечення прав і свобод людини, задоволення її потреб, підвищення ефективності надання послуг населенню, зростання його добробуту, піднесення загального рівня життя громадян України.
Результатом такого пошуку є трансформація структури місцевої влади, встановлення принципово нової децентралізованої системи управління, закріплення сучасних основ взаємовідносин органів державної виконавчої влади та представницьких органів місцевого самоврядування, які мають будуватись не на принципах субординації (властивій урядовій вертикалі), а на принципах правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності органів місцевого самоврядування різних рівнів.
Актуальність теми дисертації зумовлена, з одного боку тим, що місцеве самоврядування є новим, малодослідженим явищем у політичному житті держави, а з іншого – необхідністю його розвитку і вдосконалення у процесі утвердження України як європейської демократичної держави. Саме через інститути місцевого самоврядування реалізується право територіальної громади безпосередньо володіти, користуватись та розпоряджатись муніципальною власністю. Іншими словами, така господарська автономія дозволяє громадянам самим будувати своє життя, заради власного добробуту і за власний рахунок. У політичному аспекті місцеве самоврядування відкриває можливість територіальній громаді прямо керувати своїми спільними справами, або через представницькі органи, які обираються відповідними територіальними громадами та підконтрольні їм. Сьогодні важко знайти іншу, таку всебічно та послідовно демократичну, доступну і зрозумілу населенню форму максимального наближення народу до влади, яка визнана і широко застосовується сучасною світовою цивілізацією.
Щодо становлення і розвитку місцевого самоврядування в Україні, то воно суттєво стримується рядом існуючих сьогодні об єктивних і суб єктивних факторів економічного, політичного, правового та психологічного характеру. Насамперед, це недостатня сформованість дієздатного суб єкта місцевого самоврядування – самодостатньої територіальної громади, яка володіла б необхідними матеріальними і фінансовими ресурсами, мала б належні внутрішні джерела формування доходної частини місцевого бюджету. Дається взнаки також відсутність достатнього правового забезпечення значного масиву питань організації і функціонування місцевого самоврядування, неготовність значної частини депутатів усіх рівнів, державних службовців та громадян до сприйняття таких основних положень місцевого самоврядування, як його автономія і самостійність у вирішенні всіх питань місцевого значення за наявності належного самозабезпечення матеріально- фінансовими ресурсами. Особливої уваги з боку юридичної науки потребують питання функціонування органів місцевого самоврядування, які представляють відповідні територіальні громади, здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією і законами України. На відміну від Рад народних депутатів, які існували до 90-х років і становили єдину систему органів державної влади, представницькі органи місцевого самоврядування за своєю природою є недержавними і не належать до так званої урядової вертикалі. Такі особливості відображаються насамперед у функціях цих органів. Тому функції Рад народних депутатів та органів самоврядування не слід ототожнювати, оскільки функції останніх зумовлені принципами, цілями і завданнями локальної демократії. Саме цим можна пояснити відсутність у науці конституційного права фундаментальних досліджень функцій представницьких органів місцевого самоврядування, що є значною перешкодою на шляху становлення та розвитку інституту місцевого самоврядування в Україні.
Оскільки суспільні відносини, які виникають у процесі реалізації органами місцевого самоврядування основних функцій регулюються нормами різних галузей національного законодавства, то закономірно виникає потреба у виробленні єдиного підходу до визначення функцій цих органів, забезпеченні єдності норм, які регламентують окремі аспекти діяльності органів самоврядування.
Значний внесок у наукове розроблення і вирішення методологічних та теоретичних проблем загальної теорії функцій держави, функцій органів державного управління, функцій місцевих Рад народних депутатів, зокрема розв язання питань вдосконалення системи, структури, форм і методів роботи місцевих Рад зроблено фахівцями в галузях теорії держави і права, конституційного (державного) права і радянського будівництва, адміністративного права та відображено у працях С.А. Авак яна, В.Б. Авер янова, С.С. Алексєєва, Г.В. Атаманчука, В.Д. Афанасьєва, М.І. Байтіна, Г.В. Барабашева, І.Л. Бачило, Б.М. Габричидзе, В.Т. Кабишева, М.І. Козюбри, В.В. Копєйчикова, Б.П. Курашвілі, Б.М. Лазарєва, А.І. Лук янова, В.Ф. Мелащенка, Г.О. Мурашина, А.О. Селіванова, М.Ф. Селівона, Л.А. Симоняна, Ю.О. Тихомирова, Д.Д. Цабрія, В.В. Цвєткова, М.В. Черноголовкіна, К.Ф. Шеремета, Л.П. Юзькова, тощо.
Необхідно відмітити, що у зазначених працях, значна кількість яких була створена ще за радянських часів, висловлено чимало важливих концептуальних думок щодо місцевого самоврядування. Місцеві Ради розглядалися ними як органи з подвійною природою-органи державної влади на місцях, які входять до єдиної системи Рад та органи громадського самоврядування населення, які безпосередньо представляють його інтереси.
За часів державної незалежності українська конституційно-правова наука виробила певні підходи до проблеми визначення політико-правової природи місцевого самоврядування, його системи, принципів та гарантій, фінансування.
Нове бачення інституту місцевого самоврядування як невід ємного елемента громадянського суспільства, правової держави подане у працях Б.П. Андресюка, О.В. Батанова, М.О. Баймуратова, В.І. Борденюка, І.П. Бутка, М.П. Воронова, І.А. Грицяка, І.П. Голосніченка, В.М. Кампа, О.О. Карлова, М.І. Корнієнка, Т.А. Костецької, В.В. Кравченка, В.І. Кравченка, П.Н. Любченка, О.Г. Мурашина, В.Ф. Опришка, М.П. Орзіха, В.Ф. Погорілка, М.О. Пухтинського, В.П. Рубцова, Н.І. Рудої, Т.С. Смирнової, Ю.М. Тодики, О.Ф. Фрицького, В.І. Чушенка, В.М. Шаповала, Ю.С. Шемшученка та інших авторів.
Здійснюючи наукове дослідження функцій представницьких органів місцевого самоврядування в Україні, автор спирався також на розробки провідних сучасних науковців Російської Федерації: М.В. Баглая, К.С. Бєльського, І.В. Видріна, П.П. Глущенка, М.О. Ємельянова, Ю.Д. Казанчева, М.О. Краснова, О.Є. Кутафіна, Л.С. Мамута, В.В. Пиліна, О.М. Писарєва, В.Є. Чиркіна, К.С. Шугріної, а також вчених: Ж. Веделя, Д. Гарнера, Б. Гурне, Р. Драго, Т. Маунца, Ю. Панейка, А. Токвіля.
Автором використані наукові праці вітчизняних та зарубіжних вчених кінця ХІХ– початку ХХ століття, в яких розроблялися та досліджувалися проблеми становлення і розвитку, основні наукові концепції місцевого самоврядування, зокрема дослідження В.П. Безобразова, О.І. Васильчикова, Р. Гнейста, О.Д. Градовського, Л. Гумпловича, Г. Єллінека, М. Загряцкова, М.М. Коркунова, М.І. Лазаревського, В.М. Лєшкова, П.І. Новгородцева, П.М. Подлігайлова, Б.М. Чичеріна, Л. Штейна.
За останні роки в Україні захищено ряд дисертацій, що охоплюють своїм змістом різні аспекти теорії та практики місцевого самоврядування, а саме: правові основи самоврядування, реалізація компетенції органів місцевого самоврядування, міжнародне співробітництво органів самоврядування; взаємодія місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, територіальна громада як первинний суб єкт місцевого самоврядування тощо. Однак, досліджень, присвячених безпосередньо проблемам визначення функцій представницьких органів місцевого самоврядування, їх класифікації та ефективності механізму здійснення функцій цими органами не має, тому наявність зазначених праць не позбавляє дану наукову роботу актуальності та новизни.
Зв язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження проводилось як складова частина досліджень відділу конституційного права та місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України з теми “Конституційно-правові форми безпосередньої демократії в Україні”( № держ. реєстрації 0199U004030). Мета і задачі дослідження. Основна мета дисертаційного дослідження полягає у створенні науково-теоретичної моделі функцій представницьких органів місцевого самоврядування, розробленні механізму здійснення функцій органів місцевого самоврядування базового рівня (сільськими, селищними, міськими радами) та органами регіонального самоврядування (районними і обласними радами), пошуку основних шляхів вдосконалення зазначених механізмів та подальшого розвитку законодавства про місцеве самоврядування в Україні.
Досягти поставленої мети можна лише шляхом розв язання наступних задач:
- сформулювати визначення функцій представницьких органів місцевого самоврядування, беручи до уваги функціональне призначення інших суб єктів публічної влади;
– встановити співвідношення категорії “функція” органу самоврядування з такими категоріями як “цілі”, “завдання”, “принципи”, “діяльність”, представницького органу місцевого самоврядування;
– детально проаналізувати структуру такої правової категорії як “компетенція” і на основі цього розмежувати категорії “функція” та ”компетенція” органу місцевого самоврядування;
– здійснити вибір основних критеріїв класифікації функцій представницьких органів місцевого самоврядування в Україні;
– класифікувати функції цих органів за об єктами, суб єктами, технологією (способами, засобами, методами) функціонування;
– розкрити зміст основних функцій та визначити місце та роль кожної в загальній системі функцій органів місцевого самоврядування;
– розмежувати функції представницьких органів місцевого самоврядування та функції органів державної виконавчої влади; розв язати проблему щодо делегованих повноважень;
– визначити комплекс засобів, які забезпечують реальне, ефективне функціонування органів самоврядування;
– розкрити зміст правової, територіальної, організаційної, матеріально-фінансової основ механізму здійснення функцій представницьких органів місцевого самоврядування різних рівнів;
– сформулювати рекомендації, які спрямовані на підвищення ефективності діяльності сільських, селищних, міських, районних та обласних рад.
Об єктом дисертаційного дослідження є конституційно-правовий статус представницьких органів місцевого самоврядування в Україні. Предметом дисертаційного дослідження є система функцій представницьких органів місцевого самоврядування в Україні.
Методи дослідження. Для одержання достовірних знань та вирішення поставлених завдань автор керувався, насамперед, принципом об єктивності. Застосування системного та структурного методів дозволило визначити основні критерії класифікації функцій органів місцевого самоврядування, здійснити класифікацію, розкрити зміст основних функцій та визначити місце і роль кожної у загальній системі функцій органів місцевого самоврядування. Використовуючи історико–юридичний, порівняльно–правовий методи, авторові вдалося виявити особливості функцій органів місцевого самоврядування та їх відмінність від функцій органів державної виконавчої влади. За допомогою соціологічного, статистичного методів, методу моделювання розроблено механізм здійснення функцій представницьких органів місцевого самоврядування різних рівнів. Використання формально–логічного методу, методу прогнозування дало змогу розробити пропозиції щодо вдосконалення механізму здійснення функцій органів місцевого самоврядування. Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є одним з перших в Україні комплексним науковим дослідженням проблем функцій та механізму здійснення функцій представницьких органів місцевого самоврядування, які є органічним елементом системи народовладдя, однією з форм участі територіальних громад в управлінні суспільними справами. У результаті дослідження сформульована авторська концепція функцій представницьких органів місцевого самоврядування та механізму їх здійснення в сучасних умовах.
Запропоновано визначення функцій представницьких органів місцевого самоврядування як основних, найбільш загальних і постійних напрямів та видів муніципальної діяльності, які виражають волю та інтереси відповідних територіальних громад та забезпечують вирішення питань місцевого значення при оптимальному поєднанні інтересів певної території з інтересами загальнодержавними.
Запропоновано авторську модель класифікації функцій органів місцевого самоврядування, критеріями якої є основні елементи муніципальної діяльності
( об єкти, суб єкти, способи, засоби, методи діяльності). Відповідно до сфер місцевого життя автором запропоновано принципово нову класифікацію основних об єктних функцій представницьких органів місцевого самоврядування, з поділом їх на внутрішні та зовнішні, з розкриттям місця кожної з них у системі функцій. Здійснено класифікацію основних напрямів і видів муніципальної діяльності за суб єктами, тобто органами, що їх здійснюють (функції сільських, селищних, міських, районних та обласних рад). Сформульоване поняття терміну “муніципальна технологія” та на його основі виділено клас технологічних функцій представницьких органів місцевого самоврядування в Україні (бюджетно-фінансові, нормотворчі, інформаційні та інші функції).
Визначено спільні та відмінні риси органів місцевого самоврядування та місцевих органів державної виконавчої влади, їх юридичної природи, функцій і повноважень, визначено співвідношення таких понять: управління і влада, державна і муніципальна влада, обгрунтовано недержавний характер органів самоврядування і на основі цього здійснено розмежування функцій органів самоврядування та органів державної влади.
Запропоновано авторську концепцію основних шляхів вирішення проблеми делегованих повноважень та розв язання конфліктних ситуацій.
Розроблено механізм здійснення функцій сільськими, селищними, міськими радами та механізм здійснення функцій районними і обласними радами.
Внесено ряд пропозицій щодо вдосконалення правової, територіальної, організаційної, матеріально-фінансової основи механізму здійснення функцій представницькими органами самоврядування базового та регіонального рівнів.
Наукову новизну дослідження найбільш повно відображають наступні найважливіші науково – теоретичні положення та висновки:
1. Функції представницьких органів місцевого самоврядування в Україні – це основні, тобто найбільш загальні і постійні напрями і види муніципальної діяльності, які виражають волю та інтереси відповідних територіальних громад та забезпечують вирішення питань місцевого значення при оптимальному поєднанні інтересів певної території з інтересами загальнодержавними.
2. Основними критеріями класифікації функцій представницьких органів місцевого самоврядування є основні елементи їх муніципальної діяльності: 1) об єкти (коло питань місцевого значення); 2) суб єкти ( органи місцевого самоврядування – сільські, селищні, міські, районні та обласні ради); 3) технологія функціонування різних рівнів ( способи, засоби, методи ).
3. У залежності від спрямованості муніципальної діяльності органів місцевого самоврядування ( сфери реалізації функцій ) об єктні функції поділяються на внутрішні ( політична, економічна, соціальна, культурна, екологічна) функції та зовнішні ( зовнішньоекономічна, зовнішня соціальна, зовнішня культурна, зовнішньо екологічна, оборонна ).
4. Класифікація основних напрямів і видів муніципальної діяльності за суб єктами: функції сільських, селищних, міських рад, районних та обласних рад. Зміст цих функцій визначається територіальним рівнем місцевого самоврядування.
5. Технологія функціонування органів місцевого самоврядування – це сукупність засобів, методів, способів муніципальної діяльності, які знаходяться у певній послідовності і є необхідними для реалізації функцій місцевого самоврядування. Технологічний клас функцій органів самоврядування складають: бюждетно- фінансова, матеріально- технічна, інформаційна, функція планування та програмування розвитку відповідних територій, нормотворча, функція соціального контролю.
6. Система органів місцевого самоврядування, які є органами територіальних громад і представляють їх інтереси, та система органів державної виконавчої влади, що забезпечують державне управління на місцях – це різні за юридичною природою, функціями і повноваженнями системи місцевої влади.
Механізм здійснення функцій представницькими органами місцевого самоврядування – це комплексна системна категорія, яка є сукупністю правових, організаційних, матеріальних, фінансових та інших засобів, необхідних для втілення в життя будь-якого рішення в інтересах відповідних територіальних громад та виконання делегованих повноважень у межах чинного законодавства. Практичне значення одержаних результатів. Викладені в дисертаційному дослідженні висновки і положення розширюють та поглиблюють теоретичні знання про функції представницьких органів місцевого самоврядування, їх систему, механізм здійснення функцій, основні напрями та шляхи його вдосконалення, підвищення ефективності практичної діяльності самоврядних структур. Матеріали дисертації можуть бути використані в подальшому розвитку теорії функцій як представницьких органів, так й інших суб єктів місцевого самоврядування. Потреба в розвитку такої теорії зумовлюється демократичними перетвореннями, які відбуваються сьогодні та мають на меті зміцнення муніципальної влади, яка найбільш наближена до громадян, оптимально сполучає місцеві, регіональні та загальнодержавні інтереси, забезпечує цілісність держави.
Теоретичні висновки можуть бути використані у правотворчій та правозастосовчій діяльності органів самоврядування, зокрема у процесі розроблення та прийняття статутів, рішень, інших актів локальної нормотворчості, а також при безпосередній реалізації тієї чи іншої функції. Положення, концептуальні підходи, які викладені в дисертації, також можуть застосовуватися у законотворчій діяльності.
Матеріали дисертаційного дослідження можуть використовуватися у вищих навчальних закладах при викладанні курсів муніципального, конституційного, адміністративного права, а також центрами підвищення кваліфікації державних та муніципальних службовців.
Апробація результатів дисертації. Теоретичні та практичні положення і висновки дисертаційної роботи обговорювалися на засіданнях відділу конституційного права та місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. В.М.Корецького НАН України. Результати дослідження оприлюднені в доповідях на науково-практичних конференціях: “Актуальні проблеми державотворення в Україні” (Рівне, квітень 2001 р., тези опубліковані); “Проблеми державотворення та захисту прав людини в Україні” (Львів, лютий 2002р., тези не опубліковані); “Формування правової держави в Україні: проблеми і перспективи” (Тернопіль, лютий 2002р., виступ опублікований); “Становлення і розвиток правової системи України” (Київ, березень 2002р., тези опубліковані).
Результати дисертаційного дослідження були використані в навчально – методичній роботі дисертанта в Рівненській філії Київського університету права при викладанні курсів “Державне будівництво і місцеве самоврядування”, “Основи виборчого права”.
Публікації. Основні положення дисертації відображено в семи наукових публікаціях:
1. Поняття функцій представницьких органів місцевого самоврядування в Україні // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. – Вип. 9. – К., 2001.– С.173 – 179.
2. Розмежування функцій органів місцевого самоврядування та органів державної виконавчої влади // Право України. – 2001.– № 10.– С.20–24.
3. Компетенційні спори між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями: шляхи їх вирішення // Управління сучасним містом.– 2001.–№ 4 – 6 (2). – С. 74 – 81.
4. Проблеми класифікації функцій представницьких органів місцевого самоврядування в Україні // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки.– Вип. 15. – К., 2002. – С.87 –94.
5. Компетенційні спори органів місцевого самоврядування та місцевих органів державної виконавчої влади // Актуальні проблеми державотворення в Україні. Матеріали наук. – практ. конф. ( 25 квітня 2001р., Рівне.) – Рівне, 2001.–С. 103 –112.
6. Локальна нормотворчість як одна з пріоритетних функцій органів місцевого самоврядування в Україні // Становлення і розвиток правової системи України. Матеріали наук. – практ. конф. (21 березня 2002р., Київ.) – К., 2002.– С.47– 50.
7. Перспективи розвитку місцевого самоврядування в Україні в ході адміністративної та муніципальної реформи // Актуальні проблеми правознавства.– Вип. 4.– Тернопіль, 2002. – С. 173 – 180.
Структура дисертації визначена метою і завданнями дослідження та включає в себе вступ, два розділи, висновки та список використаних джерел. Повний обсяг дисертації – 233 сторінки, в тому числі список використаних джерел –29 сторінок (338 найменувань).
|
