|
Актуальність та ступінь розробленості теми дисертаційного дослідження. Відновлення та розбудова на демократичних засадах української державності об єктивно призвели до пошуку такої організації адміністративно-територіального устрою, яка б, з одного боку, відповідала національним традиціям, а з іншого – сучасним світовим стандартам, була б спрямована на забезпечення сталого соціально-економічного розвитку України та її реґіонів, ефективного державного управління, місцевого самоврядування, підвищення рівня життя населення, забезпечення додержання гарантованих державою соціальних стандартів для кожного громадянина незалежно від місця його проживання. Результатом такого пошуку є трансформація структури місцевої влади, створення принципово нової децентралізованої системи управління, закріплення сучасних основ взаємовідносин органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Такі відносини мають будуватись не на принципах субординації та властивого радянській моделі організації влади так званого демократичного централізму, а на принципах субсидіарності, децентралізму, правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності місцевого самоврядування.
На сучасному етапі розвитку українського державотворення проблема адміністративно-територіального устрою є вельми актуальною. На державному рівні розробляється Концепція удосконалення адміністративно-територіального устрою України, завданням якої є визначення та аналіз актуальних проблем в цій сфері, а також з ясування правових, організаційних, фінансових та інших засад їх вирішення на підставі положень Конституції України та створення умов для вдосконалення адміністративно-територіальної системи у подальшому; здійснюється підготовка проекту Закону України "Про адміністративно-територіальний устрій України", в якому необхідно розвинути відповідні положення Конституції України.
Важливе місце у системі адміністративно-територіального устрою будь-якої держави займає місто. Адже місто – це не лише адміністративно-територіальна одиниця, не лише населений пункт. Передусім це арена функціонування відповідної територіальної громади, простір, у якому виникають, реалізуються та захищаються різнопланові інтереси: індивідуальні та колективні, державні та місцеві, соціальні та економічні. Міста не тільки віддзеркалюють усі соціальні, економічні, політичні, господарські процеси, які відбуваються у суспільстві. Вони мають власні закономірності розвитку та функціонування, є центрами економічного, політичного та духовного життя людини і громадянина та у цьому сенсі рушіями прогресу. Актуальність теми дисертаційного дослідження зумовлена, по-перше, пошуком оптимальної моделі адміністративно-територіальної організації української держави; по-друге, необхідністю її розвитку і вдосконалення у процесі утвердження України як демократичної держави; по-третє, особливим місцем міста у системі адміністративно-територіального устрою України; по-четверте, відсутністю теоретичних основ визначення системи функцій міста і компетенції міської влади; по-п яте, наявністю в Україні міст зі спеціальним статусом – Києва і Севастополя; по-шосте, перманентними процесами становлення та розвитку в Україні місцевого самоврядування; по-сьоме, формуванням системи прав людини у сфері місцевого самоврядування; по-восьме, потребою вдосконалення чинного законодавства, яке закріплює статус міста, відповідно до Конституції України. Процес становлення сучасної моделі організації публічної влади, її поділ не лише по горизонталі, на законодавчу, виконавчу і судову, а й по вертикалі на державну та публічно-самоврядну і формування політико-правового балансу на рівні "центр-регіон" стали підґрунтям для теоретичного осмислення конституційно-правового статусу міст. Тобто особливу актуальність набуває ця проблематика у зв язку з тим, що вона безпосередньо пов язана з територіальними аспектами здійснення влади, розвитком демократії та забезпеченням прав людини.
Останнім часом конституційно-правовий статус міста значно змінився, оновився завдяки новим відносинам в галузі адміністративно-територіальної організації держави. Чинна Конституція України закріпила систему адміністративно-територіального устрою України, до якої входять: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села. Однак законодавець на сьогоднішні день не визначився з перспективою адміністративно-територіального поділу і територіальною організацію держави, не дивлячись на те, що змінився характер організації місцевої публічної влади, зокрема, правовий статус місцевих рад та їх виконавчих органів як органів місцевого самоврядування. Тому особливої уваги в процесі вдосконалення адміністративно-територіального устрою потребують питання правового статусу міст в Україні, їх місця та ролі, з одного боку, як частини території держави, а з іншого – як просторової основи здійснення державної влади та місцевого самоврядування. Саме через організаційний механізм управління містом, тобто через міські органи місцевого самоврядування, реалізується право міської територіальної громади безпосередньо володіти, користуватись та розпоряджатись комунальною власністю. Така організаційна та фінансово-економічна автономія дозволяє жителям міста самостійно будувати своє життя заради власного добробуту, за власний рахунок та під свою відповідальність. У політичному аспекті місцеве самоврядування у місті відкриває можливість територіальній громаді безпосередньо керувати своїми спільними справами або через представницькі органи, які обираються відповідною територіальною громадою міста та підконтрольні їм. Сьогодні важко знайти іншу більш демократичну і доступну для населення форму здійснення народом своєї влади, яка визнана і широко застосовується сучасною світовою цивілізацією. Правовий статус міста значною мірою детермінований правовим статусом територіальної громади – спільності жителів, які мешкають у міста та пов язані різноплановими соціальними зв язками, мають спільні інтереси щодо вирішення питань місцевого значення. Процес вдосконалення конституційно-правового статусу міста потребує фундаментального вивчення практики і досвіду в галузі територіальної організації влади в Україні та в інших державах, особливо в тих, де політико-правовий стан є стабільним. Розвитку адміністративно-територіальної реформи в сучасних умовах заважає ряд чинників економічного, політичного, соціального, правового та психологічного характеру. Відбивається відсутність достатнього нормативно-правового забезпечення значного масиву питань організації і функціонування органів міського самоврядування, неготовність або нездатність значної частини державних діячів, посадових осіб, державних та комунальних службовців та громадян до сприйняття таких невід ємних елементів міського розвитку як субсидіарність, автономія, самостійність і самоврядування у вирішенні всіх питань місцевого значення за наявності належного самозабезпечення матеріально-фінансовими ресурсами. Актуальність теми дисертаційного дослідження зумовлена до того ж комплексним характером конституційно-правового статусу міста як правового інституту, який складається з норм різних галузей національного права, що регулюють суспільні відносини, пов язані з організацією і функціонуванням публічних структур міста, а саме: конституційного, адміністративного, цивільного, екологічного, житлового тощо. Формування адекватної моделі конституційно-правового статусу міста вимагає досягнення оптимального співвідношення і єдиної концептуальної спрямованості цих норм. У зв язку з цим особливого значення набуває розроблення теоретичних засад статусу міст та функціонування міської влади в ординарних та екстремальних режимах, що мають бути вихідними для галузевих науково-юридичних досліджень цієї проблеми. Заслуговує на увагу і зовнішньо-політичний аспект актуальності теми. Ратифікація Європейської Хартії місцевого самоврядування, визнання Україною фундаментальних принципів міського розвитку, закріплених у Європейській Хартії міст, створює правові та політичні умови для долучення України до міжнародних стандартів міської демократії. Саме тому дослідження теоретичних засад конституційно-правового статусу міста як складової частини адміністративно-територіального устрою в Україні є актуальним напрямком сучасної правової науки. Необхідно зазначити, що загальні питання управління містом розглядались окремими вченими при розробленні методологічних та теоретичних проблем функцій держави, функцій місцевого самоврядування, конституційних основ міжнародного співробітництва міських влад, міжнародно-правових стандартів міської демократії, статусу органів місцевого самоврядування, громадських організацій тощо. Проблематикою міст та міського господарства займались представники української й зарубіжної правової, історичної та соціологічної науки кінця XIX – початку XX століття. Зокрема, М.В. Борщевський, О.Н. Ванєєв, Л.А. Веліхов, М.Ф. Владимирський-Буданов, М.C. Грушевський, О.С. Компан, Ю.В. Медведков, В.Д. Отамановский, С.В. Успенський, Б.С. Хорєв, О.І. Шкаратан та інші.
На сучасному етапі українського державотворення питанням адміністративно-територіального устрою, у тому числі й конституційно-правовому статусу міст у контексті проблем місцевого самоврядування присвячено праці М.О. Баймуратова, О.В. Батанова, В.І. Борденюка, В.Д. Волкова, М.П. Воронова, Р.К. Давидова, І.В. Дробуш, І.Я. Зайця, В.М. Кампа, М.І. Корнієнка, В.В. Кравченка, В.С. Куйбіди, П.М. Любченка, М.П. Орзіха, В.Ф. Погорілка, М.О. Пухтинського, П.М. Ткачука, П.А. Трачука, Ю.М. Тодики, О.Ф. Фрицького, В.М. Шаповала та інших. В останні роки в Україні захищено ряд дисертацій, що вміщують науковий аналіз окремих аспектів правового статусу адміністративно-територіальних одиниць, однак загальнотеоретичних монографічних досліджень проблеми конституційно-правового статусу міста донині не було, що й зумовило вибір теми дисертаційного дослідження. Зв язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження проводилося як складова частина тематики досліджень відділу конституційного права і місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, зокрема теми "Теоретичні проблеми реалізації нової Конституції України" (№ держ. реєстрації 0196U012890) і кафедри права Дніпропетровського університету економіки та права.
Тема даної кандидатської дисертації відповідає затвердженому Вищою атестаційною комісією України переліку тем, де наголошується на необхідність проведення досліджень з питань адміністративно-територіального устрою держави, а також цілком узгоджується з Програмою правової освіти населення України, затвердженою Кабінетом Міністрів України [2].
Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є створення концептуальних основ конституційно-правового статусу міста в Україні, а також підготовка рекомендацій щодо вдосконалення національного законодавства, яке закріплює правовий статус міста та діяльність органів міської влади. Визначена мета дослідження зумовила постановку і розв язання таких завдань:
- визначити поняття міста як адміністративно-територіальної одиниці, населеного пункту та самостійного суб єкта конституційних правовідносин;
- сформулювати поняття "конституційно-правовий статус міста", виявити та здійснити аналіз його структурних елементів;
- розробити критерії класифікації міст та здійснити їх класифікацію;
- розкрити особливості правового регулювання статусу міста та організації міської влади на різних етапах розвитку української держави;
- визначити ознаки міста як адміністративно-територіальної одиниці, а також з ясувати його місце та роль в системі адміністративно-територіального устрою України; проаналізувати нормативно-правове забезпечення механізму утворення та функціонування міст та внести рекомендації і пропозиції, спрямовані на вдосконалення конституційно-правового статусу міста в Україні; сформулювати визначення функцій міста, беручи до уваги різні визначення функцій інших суб єктів конституційних правовідносин, та здійснити їх класифікацію.
Об єктом дисертаційного дослідження є конституційно-правові основи адміністративно-територіального устрою України.
Предметом дисертаційного дослідження є конституційно-правовий статус міста в Україні.
Методи дисертаційного дослідження. Для досягнення мети дисертаційного дослідження та розв язання поставлених завдань використовувалась сукупність наукових методів, що ґрунтуються на вимогах об єктивного та всебічного аналізу суспільних відносин політико-правового характеру, які виникають в процесі управління містом. В основу методології дослідження покладені загально-теоретичні принципи та підходи щодо визначення сутності, змісту та форми конституційно-правового статусу міста в Україні. З цією метою використовуються логічні прийоми: аналіз і синтез, індукція і дедукція, узагальнення, прогнозування тощо; загальні методи теорії держави і права: метод філософської діалектики, матеріалістичний, синергетичний, історичний, формально-логічний та системно-функціональний. Конституційно-правовий статус міста розглядається з урахуванням єдності галузевих методів: юридико-догматичного, формально-юридичного, компаративного та статистичного. Одним з загальних методів теорії держави і права є метод філософської діалектики, який виражається в підході до вивчення держави і права, заснованого на загальних закономірних зв язках розвитку буття і свідомості. Наприклад, цей метод передбачає розгляд міста як територіально-просторових меж функціонування територіальної громади, яка має право самостійно визначати структуру і порядок формування виконавчого органу і схему організації самоврядування з урахуванням умов життя суспільства, яке пов язане з іншими соціальними явищами і знаходиться в постійному розвитку, якісному відновленні.
Матеріалістичний метод дозволив розглядати місто як субінститут у складі інституту адміністративно-територіального устрою держави, який залежить від матеріальної природи світу. Його використання допомогло виявити загальні властивості, які притаманні місту, а також сприяло одержанню найбільш об єктивних та обґрунтованих результатів стосовно досліджуваного питання. Спираючись на вітчизняну теоретико-методологічну спадщину, використовується синергетичний метод, за допомогою якого здійснюється пізнання процесів самоорганізації міського населення у суспільстві. З метою обґрунтування загальнотеоретичних проблем досліджуваного феномену використовується історичний метод, який дозволив з ясувати еволюцію розвитку правового статусу міста, тенденції виникнення міст, а також сприяв виявленню напрямів подальшого розвитку теорії про статус міста у зв язку з прагненням реалізувати міжнародні стандарти в сфері адміністративно-територіального устрою.
За допомогою формально-логічного методу пізнання здійснювалося у два етапи: спочатку пізнання міста сприймалося як дещо нероздільне ціле у складі адміністративно-територіального устрою України, а потім за допомогою аналізу місто розглядалося як самостійний суб єкт правовідносин. Після всебічного дослідження за допомогою синтезу знову відновлювалося у більш складне поняття, тобто просте явище розглядалося раніше і передувало більш складному явищу. Системно-функціональний метод дозволяє розглядати всі публічно-правові явища як елементи системи, простежити взаємодію держави і міста як комплексне явище зі всіма його проявами. Завдяки системному підходу єдина конституційно-правова цілісність, якою є інститут адміністративно-територіального устрою, поділялась у процесі дослідження на окремі складові частини (статус Автономної Республіки Крим, області, району, міста, району в місті, селища і села), кожна з яких розглядається самостійно, і, в свою чергу, поділялась на окремі складові компоненти: статус міста, управління містом, територіальна громада міста, громадські організації міста тощо. Системно-функціональний метод наукового пізнання дозволив виявити місце міста як в структурі адміністративно-територіального устрою України, так і його роль у розвитку держави та місцевого самоврядування. Застосування цього методу до предмету даного дослідження дозволило визначити поняття міста, його сутність, а також відмежувати місто від інших адміністративно-територіальних одиниць держави. З числа галузевих методів використовується юридико-догматичний метод, який передбачає вивчати предмет дисертаційного дослідження як такого у безпосередньому зв язку з економікою, політикою та іншими суспільними явищами. За допомогою цього методу здійснено аналіз діючого законодавства та проблемних питань практики його застосування органами державної влади та місцевого самоврядування. Застосування формально-юридичного методу дало можливість з ясувати зміст нормативного матеріалу – Конституції, законів та інших правових актів, які вивчалися і аналізувалися при написанні цієї роботи. Проведений аналіз нормативних документів інших країн (США, Німеччини, Польщі, Росії) за допомогою компаративного методу дав можливість ознайомитися не тільки з досвідом цих країн у встановленні конституційно-правового статусу міста, але й сприяли формуванню висновків і пропозицій про втілення досвіду цих країн у розвиток національної правової бази. Статистичний метод застосовується при аналізі кількісних показників, які впливають на предмет дисертаційного дослідження, зокрема данні про кількість жителів окремих видів міст дозволили зробити науково обґрунтовані висновки про необхідність посилення уваги з боку держави до проблем цих міст. Науково-теоретичною базою стали роботи вітчизняних і зарубіжних вчених щодо проблем конституційно-правового статусу міста.
При підготовці дисертації були враховані загальні положення робіт з конституційного права, теорії держава та права, історії держави та права, історії політичних і правових вчень, адміністративного права, міжнародного публічного права, муніципального права, господарського, житлового та трудового права.
Джерельну базу дослідження складають Конституція України 1996 року, Закони України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про столицю України – місто-герой Київ", міжнародно-правові акти (Європейська Хартія місцевого самоврядування, Всесвітня Декларація місцевого самоврядування, Європейська Декларація міських прав, Європейська Хартія міст) та інші джерела. Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що запропонована дисертація є першим в Україні дослідженням монографічного характеру, яке присвячене теоретичним та практичним проблемам конституційно-правового статусу міста, в процесі якого сформульована загальна концепція конституційно-правового статусу міста.
1. У рамках проведеного автором дослідження одержані такі результати, що мають наукову новизну: Запропоновано авторське визначення поняття "місто", згідно з яким місто розглядається як населений пункт, що сформувався історично природним шляхом або створений за ініціативою держави, який відповідно до законодавства віднесено до категорії міст, і в межах території якого на публічних засадах самоорганізується та функціонує міська територіальна громада, що має специфічну економічну, екологічну, технічну, соціально-культурну інфраструктуру, організацію політичного і суспільного життя та визначені й закріплені Конституцією, законами України та статутом територіальної громади міста права щодо вирішення питань місцевого та державного значення.
2. Доведено, що сутність конституційно-правового статусу міста оптимально розкривається виключно в механізмі врегульованих нормами права суспільних відносин міста з людиною, державою, органами державної влади, органами та посадовими особами місцевого самоврядування та міжнародним співтовариством, в результаті яких виникають різноманітні права та обов язки міста, які відповідають його функціональному призначенню в конкретно-історичний період розвитку, відображають його соціально-політичну та економічну роль у вирішенні питань місцевого та державного значення.
3. Визначено і розкрито систему критеріїв класифікації міст України, а саме: чисельність населення в місті, функціональне призначення міста в державі, адміністративне і соціально-економічне значення, внутрішній територіальний устрій міста, форма управління міськими справами, час і причини виникнення, а також здійснено їх класифікацію.
4. Дістало подальший розвиток дослідження еволюції правового статусу міста на різних етапах становлення української державності та доведено, що він був обумовлений об єктивними та суб єктивними чинниками еволюції міста як населеного пункту, що вплинули на цей процес, і залежав від історичного, політичного, економічного, соціального і правового розвитку держави, а також від демографічних, культурних, національних, географічних та інших факторів.
5. Запропоновано авторську концепцію місця та ролі міста в системі адміністративно-територіального устрою держави як самостійного суб єкта конституційно-правових відносин, що виникають між містом і особою, містом і державою, містом та іншими населеними пунктами, а також між містом та іноземними державами, їх органами, системою місцевого самоврядування, іншими соціальними утвореннями.
6. Здійснено аналіз нормативно-правових актів, що визначають конституційно-правовий статус міста, в результаті чого внесено пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства в Україні, зокрема, з метою оптимізації нормативно-правової основи становлення місцевої влади та активізації міського розвитку в Україні обґрунтовується необхідність прийняття законів "Про статус міста в Україні", "Про міста-обласні центри", "Про історичні міста України", "Про малі міста України", а також доводиться доцільність прийняття в імперативному порядку у кожному місті статуту територіальної громади.
7. Запропоновано авторське бачення поняття правосуб єктності міста як передбаченої нормами права сукупності юридичних можливостей міста в особі територіальної громади, органів і посадових осіб бути учасником правовідносин щодо виконання містом своїх функцій в межах Конституції, законів України та статуту територіальної громади.
8. Сформульовано авторське визначення функцій міста як основних напрямів і видів діяльності міської територіальної громади та її органів, які виражають суспільне та державне призначення цього населеного пункту та здійснюються з метою вирішення питань міського значення в інтересах міських жителів і з урахуванням загальнодержавних інтересів в межах Конституції і законів України.
9. Здійснено класифікацію функцій міста на основі запропонованої автором системи критеріїв, серед яких: сфери діяльності міста; засоби, способи та методи діяльності суб єктів, що репрезентують місто; час здійснення; значення міста в адміністративно-територіальному устрої держави; елементи механізму міста; територіальна спрямованість; характер повноважень.
10. Обґрунтовано авторську концепцію гарантій міських прав та здійснено їх класифікацію на основі запропонованої автором типології.
Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що матеріали дисертації можуть бути використані в ході подальших досліджень загальнотеоретичних проблем адміністративно-територіального устрою України, процесів становлення та функціонування міста, розвитку місцевої влади, статусу міських територіальних громад, форм та методів їх діяльності. Теоретичні висновки та концептуальні підходи можуть застосовуватися в законотворчій роботі Верховної Ради України, правотворчій роботі органів місцевого самоврядування.
Основні положення та висновки дисертації можуть використовуватися в навчальному процесі, зокрема при викладанні конституційного, муніципального, адміністративного права України, конституційного права зарубіжних країн, теорії держави та права, відповідних спецкурсів тощо, а також у подальших наукових дослідженнях проблем адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування.
Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження виконано здобувачем самостійно. Положення та висновки, які сформульовані в роботі, обґрунтовані на підставі особистих досліджень автора. Усі наукові праці, в яких відображено зміст дисертації, написані одноособово без співавторів.
Апробація результатів дисертації. Теоретичні та практичні положення, які містяться в дисертації, обговорювалися на засіданнях відділу конституційного права та місцевого самоврядування Інституту держави та права ім. В.М. Корецького НАН України, кафедри права Дніпропетровського університету економіки та права.
Проблемні питання конституційно-правового статусу міста в Україні обговорювалися на конференціях та кафедральних семінарах, що проводилися на кафедрі права Дніпропетровського університету економіки та права. Висновки, до яких дійшов дисертант, відображені в його статтях і повідомленнях, що опубліковані в спеціальних юридичних виданнях.
Результати дослідження оприлюднені у доповідях на міжнародних і всеукраїнських конференціях, зокрема "Україна в контексті процесів глобалізації: нові реалії та національна стратегія" (Дніпропетровськ, листопад 2001 р., тези опубліковані); "Становлення і розвиток правової системи України" (Київ, березень 2002 р.); "Освіта як фактор національної безпеки" (Київ, грудень 2002 р.); "Застосування норм міжнародного права у внутрішньому правопорядку України" (Дніпропетровськ, лютий 2003 р., тези опубліковані як наукова стаття), "Актуальні проблеми державотворення в умовах адміністративної реформи" (Запоріжжя, квітень 2003 р., тези опубліковані). Окрім цього, результати дисертаційного дослідження використовувалися автором у його педагогічній діяльності у ході викладання курсу "Конституційне право України", спецкурсу "Державне будівництво та місцеве самоврядування" у Дніпропетровському університеті економіки та права.
Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження опубліковано у п яти наукових статтях, зокрема:
1. Правова природа міста: історичний аспект // Держава і право. Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Випуск 15. – К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2002. – С.185-191.
2. Місто в системі адміністративно-територіального устрою України // Держава і право. Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Випуск 18. – К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2002. – С.115-118.
3. Імплементація міжнародно-правових норм в законодавстві України щодо конституційно-правового статусу міста // Держава і право. Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Спецвипуск. – К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2003. – С.249-252.
4. Міжнародне нормативно-правове забезпечення статусу міста // Україна в контексті процесів глобалізації: нові реалії та національна стратегія: Матеріали Міжнародної наукової конференції (23-24 листопада 2001 р., м. Дніпропетровськ) // Світова цивілізація і міжнародні відносини. – 2001. – № 1(3). – С.182-184.
5. Локальні нормативні акти як основа діяльності територіальних громад міст // Актуальні проблеми державотворення в умовах адміністративної реформи: Матеріали Всеукраїнської науково-практичної конференції (11-12 квітня 2003 року, м. Запоріжжя). – Запоріжжя: Юридичний інститут МВС України, 2003. – С.148-151.
|
