|
Актуальність теми дисертаційного дослідження. Суттєвою складовою процесу державотворення в Україні є поєднання централізації та децентралізації влади, в результаті чого в адміністративно-територіальних одиницях поєднується державне управління і місцеве самоврядування. Одночасне функціонування двох підсистем публічної влади в межах одних і тих же адміністративно-територіальних одиниць породжує необхідність такої взаємодії, яка б унеможливлювала конфлікти чи протистояння між ними. З метою підвищення ефективності й дієвості місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування їх функції та повноваження мають бути чітко розмежовані, а організаційно-правові зв язки триматися на міцній науковій основі. За даних умов забезпечення оптимальної взаємодії згаданих органів є одним з пріоритетних напрямків поліпшення територіальної організації влади в Україні.
Співвідношення підсистем публічної влади на місцевому рівні, взаємодія між органами державної влади і місцевого самоврядування не отримали належної уваги науковців радянського періоду, що здебільшого обумовлювалося ідеологічними причинами, жорсткою централізацією державного управління, одержавленням всіх місцевих органів влади. У спеціальній юридичній літературі протягом багатьох років тема організації місцевої влади зводилась до питань організації діяльності місцевих Рад народних депутатів та їх виконавчих комітетів, і розглядалася вона переважно в контексті загальних проблем державного права і радянського будівництва. Лише з початку 90-х років, в умовах руйнації тоталітарної системи, поступового “роздержавлення” місцевих рад і децентралізації державної влади, запровадження спочатку інституту представників Президента України на місцях, а потім – місцевих держадміністрацій, питання про взаємовідносини між органами, що здійснюють управління суспільними справами на місцевому рівні, отримало новий імпульс для наукових пошуків. У цей час у національних науково-юридичних колах започаткувалося формування сучасних поглядів на місцеве самоврядування як елемент громадянського суспільства, форму організації публічної влади недержавного походження. На сьогодні, з прийняттям чинної Конституції України та статутних законів “Про місцеве самоврядування в Україні” і “Про місцеві державні адміністрації”, взаємовідносини між підсистемами публічної влади на місцях отримали досить міцну правову основу. Однак проблема оптимізації взаємовідносин між місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування досі є однією з найбільш гострих у вітчизняній конституційно-правовій теорії й практиці, на що неодноразово наголошувалося у наукових статтях, виступах фахівців на науково-практичних конференціях та в офіційних промовах керівників нашої держави. Вирішення означених питань залишається важливою складовою адміністративно-територіальної та муніципальної реформ. Зокрема, потребують удосконалення форми і методи взаємодії між місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування, залишається невирішеною проблема делегованих повноважень, зберігає гостроту питання про приведення системи органів публічної влади на місцях у відповідність до міжнародних (насамперед, європейських) стандартів. Означені фактори обумовлюють актуальність теми даного дисертаційного дослідження, його теоретичне і практичне значення.
Зв язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане в межах та відповідно до цільової комплексної програми „Права людини і проблеми становлення, організації і функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування” № 0186.0.070865.
Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у тому, щоб на основі комплексного аналізу чинного законодавства та практики його реалізації, сформулювати в організаційно-правовому аспекті цілісну концепцію взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування як представників різних підсистем публічної влади, що здійснюють управління суспільними справами в адміністративно-територіальних одиницях України. Виходячи з поставленої мети, у дисертації поставлено такі завдання:
- дослідити еволюцію взаємовідносин між місцевими органами публічної влади на території сучасної України протягом Х-ХХ ст.; з ясувати політико-правові основи взаємодії підсистем публічної влади на сучасному етапі розвитку української державності;
- розглянути систему принципів, що лежать в основі взаємовідносин місцевих держадміністрацій та органів місцевого самоврядування в Україні; проаналізувати компетенційну основу взаємодії місцевих держадміністрацій з органами місцевого самоврядування;
- запропонувати шляхи розмежування повноважень органів публічної влади на місцях;
- узагальнити основні форми та методи взаємодії місцевих держадміністрацій з органами місцевого самоврядування в Україні;
- уточнити правовий механізм делегування повноважень на місцевому рівні; обґрунтувати доцільність договірної форми такого делегування;
- визначити особливості взаємодії органів місцевого самоврядування з місцевими державними адміністраціями в адміністративно-територіальних одиницях України з особливим статусом.
Об єктом дослідження є суспільні відносини, які складаються між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями у процесі здійснення публічної влади на рівні територіальних одиниць України.
Предметом дослідження є правова основа, види, форми й методи взаємодії між місцевими державними адміністраціями та місцевим самоврядуванням в Україні, що використовуються у процесі реалізації їхньої компетенції.
Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є загальнонаукові і спеціальні методи наукового пізнання. Як загальнонауковий метод використано філософський діалектичний підхід, за яким місцеві держадміністрації та органи місцевого самоврядування розглядаються як форма організації публічної влади, що відображає конкретно-історичний етап розвитку суспільства. Історико-правовий метод був використаний при дослідженні еволюції місцевих органів публічної влади (підрозділи 1.1, 1.2). Системно-структурний підхід дозволив дослідити органи місцевого самоврядування та місцеві держадміністрації як елементи двох різних підсистем публічної влади, пов язані організаційними та функціональними зв язками. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат (підрозділи 1.1, 2.1), визначені загальні засади взаємодії між місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування (підрозділ 1.3). Порівняльно-правовий метод використовувався для з ясування зарубіжного передового досвіду розмежування повноважень між муніципальними органами і державною адміністрацією на місцях (підрозділ 2.1.). Методи класифікації, групування та структурування застосовувалися для виділення окремих повноважень, форм і методів взаємодії місцевих держадміністрацій та органів місцевого самоврядування у певних сферах. Функціональний метод застосовувався при дослідженні компетенційної основи взаємодії між місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування (підрозділ 2.1). Теоретична і практична основа дисертаційного дослідження. Теоретичною базою дисертаційного дослідження стали праці радянських державознавців М.І. Байтіна, Г.В. Барабашева, А.А. Безуглова, Ю.М. Козлова, О.Є. Кутафіна, М.О. Шафіра, К.Ф. Шеремета; українських учених-юристів М.О. Баймуратова, Ю.П. Битяка, І.П. Бутка, М.П. Воронова, Р.К. Давидова, В.М. Кампо, М.І. Козюбри, В.В. Копєйчикова, М.І. Корнієнка, В.В. Кравченка. В.Ф. Кузнєцової, П.М. Любченка, В.Ф. Мелащенка, В.Ф. Опришка, М.П. Орзіха, В.Ф. Погорілка, М.І. Пухтинського, А.О. Селіванова, Є.А. Тихонової, А.Ф.Ткачука, О.Ф. Фрицького, Л.П. Юзькова; сучасних науковців ближнього і дальнього зарубіжжя Ч. Адріана, Р. Аграноффа, М.С. Бондаря, В.І. Васильєва, В.Б.Євдокімова, С. Монтіна, М.В. Постового, Я.Ю. Старцева, А.І. Черкасова, В.Є. Чиркіна, О.С. Шугріної та ін. Особлива увага була приділена роботам тих вітчизняних авторів, які розробляли проблематику взаємовідносин між місцевим самоврядуванням і місцевими державними адміністраціями, зокрема В.О. Величко, А.Р. Крусян, Т.С. Смирнової. Нормативну основу дослідження склали Конституція, закони і підзаконні акти України, що визначають статус органів виконавчої влади на місцях та органів місцевого самоврядування, а також порядок взаємодії між ними. Емпіричну основу дослідження становлять матеріали практики органів місцевих держадміністрацій та місцевого самоврядування різних регіонів України, зокрема Дніпропетровської, Полтавської, Харківської, Херсонської областей, міста Києва та ін. Значне місце в роботі приділено позитивному досвіду взаємодії з органами виконавчої влади, накопиченому органами місцевого самоврядування м. Дніпродзержинська. В роботі використано також зарубіжне законодавство та міжнародно-правові акти, які дають змогу оцінити взаємодію між органами публічної влади на місцях у порівняльно-правовому аспекті.
Наукова новизна одержаних результатів дослідження визначається тим, що дисертаційне дослідження є першим у вітчизняній державознавчій науці комплексним монографічним дослідженням, присвяченим конституційно-правовим аспектам взаємодії місцевих держадміністрацій з органами місцевого самоврядування в Україні. У підсумку проведеного дослідження сформульовано ряд положень, висновків і пропозицій, основними серед яких є такі:
1. Вперше з точки зору забезпечення взаємодії між органами, що здійснюють публічну владу на місцях, досліджено еволюцію місцевої адміністрації та місцевого самоврядування в Україні.
2. Вперше визначено конституційно-правові основи взаємодії між місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування в Україні. Зроблено висновок, що такими є : конституційно-правові засади місцевої влади, політика децентралізації та деконцентрації влади, спільність територіальної основи та об єктів владної діяльності, функціональна і компетенційна єдність, соціальний характер держави, встановлена система місцевого самоврядування. Подальшого розвитку отримала систематизація принципів взаємодії місцевих держадміністрацій та органів місцевого самоврядування в Україні. Поряд із загальними вперше виділено спеціальні принципи такої взаємодії, досліджено їх зміст. Сформульовано визначення конституційно-правової основи взаємодії місцевих держадміністрацій та місцевого самоврядування як комплексу юридичних явищ, закріплених у Конституції та чинному законодавстві, що здійснюють визначальний вплив на форму, зміст та результативність відносин між названими суб єктами.
3. Сформульовано пропозиції щодо вдосконалення компетенційної основи взаємодії між місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування шляхом розподілу їх повноважень на виключні та спільні, з використанням принципу субсидіарності.
4. Запропоновано додаткові аргументи на користь запровадження в Україні практики укладання договорів про делегування повноважень між місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування в Україні, сформульовано пропозиції щодо змісту й порядку укладання таких договорів.
5. Обґрунтовано тезу про те, що у перспективі реформувати систему регіональної влади слід не стільки в напрямку розподілу повноважень, скільки в напрямку радикальної зміни в самій системі організації влади, що має супроводжуватися зміною юридичної природи обласних і районних рад, створенням виконавчих органів обласних і районних рад, зміною статусу місцевих державних адміністрацій. Вперше узагальнено досвід взаємодії органів місцевого самоврядування з місцевими держадміністраціями; зроблено висновок про те, що у перспективі відбуватиметься перехід від агентської моделі взаємовідносин до взаємозалежності, а потім – до партнерства між досліджуваними суб єктами управління.
6. Подальшого розвитку отримало дослідження змісту форм і методів взаємодії органів місцевого самоврядування з місцевими держадміністраціями, вперше здійснено їх систематизацію. Обґрунтовано тезу про те, що особливості організації виконавчої влади та місцевого самоврядування в адміністративно-територіальних одиницях зі спеціальним статусом не повинні призводити до обмеження конституційного права територіальних громад на місцеве самоврядування.
Практичне значення одержаних результатів. Сформульовані в дисертації пропозиції і висновки можуть бути використані: в науково-дослідній сфері – для подальшої розробки проблем удосконалення управління територіями, оптимізації роботи місцевих держадміністрацій та органів місцевого самоврядування тощо; у правотворчості – при вдосконаленні чинного законодавства про органи виконавчої влади на місцях та про місцеве самоврядування; у правозастосуванні – для оптимізації форм та методів взаємодії між органами публічної влади на місцях; у навчальному процесі – при підготовці відповідних розділів, підрозділів, навчальних посібників, навчально-методичних рекомендацій з курсів конституційного права, муніципального права, державного будівництва та місцевого самоврядування.
Апробація результатів дисертаційного дослідження. Основні положення дисертації обговорювалися на теоретичних семінарах та засіданнях кафедри державного будівництва та місцевого самоврядування Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, а також викладені у виступах на науково-практичних конференціях: “Проблеми вдосконалення правового регулювання місцевого самоврядування” (Харків, 2001 р.) та “Правові проблеми реформування регіональної влади” (Харків, 2002 р.).
Публікації. Результати дисертаційного дослідження знайшли своє відображення у чотирьох наукових статтях, опублікованих у спеціальних фахових виданнях, а також у двох тезах наукових доповідей на науково-практичних конференціях.
| 
