|
Актуальність теми дисертаційного дослідження. Прийняття 28 червня 1996 року нової Конституції України стало надзвичайно важливою подією для нашої держави і суспільства, яка має всі підстави вважатися визначальною віхою в новітній історії Українського народу, важливим кроком на шляху розбудови України як суверенної й незалежної правової держави.
Відповідно до Основного Закону ознакою державного устрою України є положення, згідно з яким носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, що здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Тому надзвичайно важливо забезпечити якнайповнішу реалізацію принципу представницького народовладдя, гарантованого права народу через вільно обраних представників висловлювати свою думку, забезпечувати свої інтереси шляхом прийняття законодавчих та інших нормативно-правових актів, а також здійснювати інші дії в межах Конституції України.
Людство винайшло не так багато способів мирної організації суспільства, серед них один з не багатьох — представницький, через народних обранців, що зумовлює становлення такої інституції, як парламент. Як відомо, ступінь розвитку парламентаризму в кожному суспільстві віддзеркалює рівень його цивілізованості й демократії [109, с. 65].
Саме парламент є підвалиною демократичних свобод суспільства, ефективною інституцією, що протидіє узурпації влади однією особою чи групою осіб. Для України, як і для більшості постсоціалістичних країн, що проходять період становлення парламентаризму, характерними є нестабільність державної влади, особливо парламентських інститутів, залежність парламенту від інших гілок влади або й відкрите протистояння між ними.
Відповідно до конституційних вимог Верховна Рада України має всі властиві сучасному парламенту функції: представницьку, установчу, законодавчу, контрольну. Завдання полягає в тому, щоб, маючи відповідні конституційні передумови, український парламент набув усіх ознак сучасного парламенту. Це означає створення, з урахування світового досвіду та національного менталітету, досконалих політичних та юридичних механізмів реалізації загальних засад демократичного конституційного ладу України, приведення у повну відповідність з ними правового статусу українського парламенту.
Саме з огляду на необхідність правового врегулювання парламентської діяльності у розвиток конституційних вимог, постала потреба прийняття нових та приведення у відповідність із Конституцією цілої низки чинних нормативно-правових актів. Першочергової уваги потребує процесуальна складова парламентського права, а отже, нагальним є завдання розроблення та прийняття Закону України “Про Регламент Верховної Ради України”.
Процес становлення парламентаризму майже завжди вкладається у схему зростання організаційної цілісності, поглиблення комплексності структури і посиленого прагнення до універсалізації регламенту. Парламент, регламент якого піддається частим змінам, не можна вважати добре організованим. Деякі вчені схиляються до думки, що політичне становлення парламенту безпосередньо пов язане з прийняттям і дотриманням загально поважаного регламенту, який дає змогу успішно пристосовуватися до політичних вимог нового часу і до внутрішніх потреб самого парламенту. Практика застосування норм чинного Регламенту зі змінами, які вносилися понад 14 разів, свідчить про те, що він застарів як за формою викладу, так і за змістом, а окремі його норми суперечать Конституції України. Незважаючи на виняткову актуальність, Закон України “Про Регламент Верховної Ради України” досі не прийнято, передовсім внаслідок дії політичних чинників. У зв язку з цим перед Верховною Радою України, серед інших, стоїть завдання не лише технічного приведення норм чинного Регламенту у відповідність з Конституцією України, а насамперед проведення ґрунтовного аналізу практики застосування норм Регламенту з часу його прийняття (27 липня 1994 року) донині, закріплення в Законі “Про Регламент Верховної Ради України” позитивного досвіду, відпрацювання основних ідей та загалом більш уніфікованих підходів до забезпечення законотворчого процесу, внутрішніх і зовнішніх парламентських зв язків, узгодженостей та комбінаційних можливостей. Завдання полягає у відпрацюванні нормативних блоків Регламенту таким чином, щоб максимально забезпечити повноту процедури здійснення Верховною Радою України представницької, установчої, законодавчої та контрольної функцій.
Регламент має забезпечувати парламентські процедури, що ґрунтуються переважно на нормах процесуального, а не матеріального права. Саме тому формування загальних для процесуального парламентського права ідей, принципів, вимог та можливостей, обґрунтування доцільності тих чи інших норм, їх зв язку з іншими законодавчими актами сприятиме конструктивному використанню парламентом Закону “Про Регламент Верховної Ради України” і загалом підвищенню ефективності діяльності Верховної Ради України. Практичне втілення теоретичних розробок запобігатиме погіршенню Регламенту шляхом внесення змін і унеможливить руйнацію його структури та внутрішньої єдності норм.
Найбільшої актуальності проблема оновлення Регламенту Верховної Ради України набуде після введення в дію Закону України “Про внесення змін до Конституції України”, ухваленого 8 грудня 2004 року.
Згідно з цим законом в Україні запроваджується парламентсько-президентська форма правління, за якою від Президента України до парламенту переходять додаткові повноваження щодо формування Кабінету Міністрів та контролю за його діяльністю. Важлива роль при цьому відводиться коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, а це, в свою чергу, вимагає високого рівня взаємодії між парламентом, Президентом та урядом. Основним нормативно-правовим актом, який має стати запорукою оптимальної взаємодії цих найвищих владних органів, є Регламент Верховної Ради як один з найважливіших чинників забезпечення конституційних гарантій процесуальних прав парламенту, ефективності його функціонування.
Зв язок роботи з науковими програмами, планами. Дисертація виконана в рамках планової науково-дослідної теми “Проблеми реалізації Конституції України: теорія і практика” № РК0101V005662 Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України.
Стан наукової розробки проблеми. У вітчизняній правовій літературі належним чином не відображено (і на теоретичному рівні, і на рівні аналізу практичного досвіду) вивчення парламентського права, парламентського процесу як складової окремої галузі парламентського права у структурі конституційного права, особливостей регулювання правовідносин, що складаються між суб єктами законотворчої діяльності.
Наприкінці минулого століття радянські вчені приділяли певну увагу вивченню загальних засад процесуальної теорії, що знайшло відображення в роботах Горшеньова В.М., Недбайла П.Є., Протасова В.Н., Дрейшева В.Б., Лазарєва В.В., Вижутовича В.В. та інших. Проблеми процесуальної теорії вивчаються в роботах російських учених Лук янової О.Г., Лучина В.Й. та Сорокіна В.Д. Проблемі парламентської процедури присвячені дисертаційні дослідження Колесник К.О. в дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук “Парламентська процедура в зарубіжних країнах: порівняльно-правовий аналіз” (Національна юридична академія імені Ярослава Мудрого, 2003 рік), Ганжі Н.В. в дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук “Теоретичні проблеми Регламенту Верховної Ради України” (Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2004 рік).
Метою даного дослідження є визначення поняття «регламент», завдань, що він виконує, місця Регламенту Верховної Ради України та законодавства про нього в системі права; виокремлення Регламенту як нормативного процесуального акта; приведення чинних правил парламентської процедури у відповідність з відповідними нормативно-правовими актами (узгодження норм Регламенту Верховної Ради України з положеннями Конституції України, законів України з питань регулювання діяльності Верховної Ради України, її органів, народних депутатів тощо); забезпечення взаємозв язку Регламенту та чинного законодавства в рамках формування цілісного, системного блоку законодавчих актів парламентського права як підгалузі конституційного права; розроблення проекту Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» на основі аналізу десятирічної практики застосування норм чинного Регламенту з використанням досвіду парламентського права зарубіжних країн та застосуванням параметрів нормативної моделі юридичної процедури при формулюванні регламентних норм.
Об єктом дисертаційного дослідження є парламентське право як підгалузь конституційного права.
Предмет дослідження — законодавство про регламент, Регламент Верховної Ради України, особливості та проблеми його практичного застосування, теоретичні засади формування процесуальної складової парламентського права та можливі напрями її вдосконалення на основі наявного досвіду.
Досягнення поставленої мети здійснено шляхом:
— аналізу визначень терміна «регламент парламенту», вивчення ролі і місця принципів загальноправової процесуальної теорії, інших теоретичних розробок процесуального права при формуванні теоретичних засад парламентського права та парламентської процедури;
— дослідження історії розвитку нормативно-правового регулювання діяльності представницьких органів влади часів Київської Русі, Козацької республіки, періоду Запорозької Січі та Гетьманщини (Гетьманату), Української Народної Республіки, Української Соціалістичної Радянської Республіки (УСРР) та Української Радянської Соціалістичної Республіки (УРСР);
— системного аналізу чинного законодавства про регламент та Регламенту Верховної Ради України, визначення напрямів їх розвитку;
— визначення місця законодавства про регламент та Регламенту Верховної Ради України в системі права;
— аналізу структури чинного Регламенту Верховної Ради України та визначення напрямів її вдосконалення з метою врахування при підготовці проекту Закону «Про Регламент Верховної Ради України»;
— визначення функцій Регламенту Верховної Ради України і законодавства про нього;
— проведення порівняльного аналізу регламентації діяльності парламентів зарубіжних країн з метою вивчення досвіду нормативного забезпечення організації їх роботи.
Методологічними засадами здійснення дисертаційного дослідження є сучасні методи наукового пізнання, необхідність застосування яких чітко визначена в поставлених перед дослідником завданнях та меті дослідження. Методологічну основу дисертації становить загальнонауковий діалектичний метод, який дав можливість проаналізувати динаміку становлення і розвитку парламентської процедури в Україні і країнах розвиненої демократії. Із застосуванням системного методу розглядаються роль і місце Регламенту Верховної Ради України в системі законодавства про регламент та системі права.
Застосування історичного методу дало можливість дослідити історичний процес становлення і розвитку представницьких органів влади та правил їх діяльності, починаючи з часів Київської Русі, Гетьманщини і до сучасного етапу.
Системно-структурний і формально-логічний методи застосовано, з огляду на визначення системи законодавства про регламент, структури Регламенту Верховної Ради України як процесуального нормативного акта.
За допомогою порівняльно-правового методу досліджено теоретичні засади процесуального права, юридичного процесу, парламентського права і визначено інститут парламентського процесуального права як окрему складову галузі парламентського права у складі конституційного права.
Порівняльний метод застосовано при порівняльному аналізі парламентської процедури, регламентів та законодавства про регламент однопалатних парламентів зарубіжних країн.
При формуванні визначень понять “регламент”, “парламентське процесуальне право”, теоретичних засад нормативної моделі парламентської процедури, при аналізі правових позицій інших дослідників процесуального права використано метод дедукції, окремі прийоми логічного методу наукового пізнання — опис, класифікація, аналіз та синтез.
Теоретичну базу дисертаційного дослідження становлять праці вітчизняних та зарубіжних вчених у галузі історії та теорії держави і права, конституційного, процесуального та парламентського права. Джерельну базу дослідження становлять Конституція України, Бюджетний кодекс України, Закони України “Про статус народного депутата України”, “Про комітети Верховної Ради України”, “Про Рахункову палату”, “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”, Регламент Верховної Ради України, конституції інших країн світу, регламенти парламентів зарубіжних країн, підзаконні нормативно-правові акти України та зарубіжних країн.
Наукова новизна. Дисертація є першим в Україні науковим дослідженням, в якому комплексно, системно у порівняльно-правовому аспекті розглянуто теоретичні та практичні проблеми становлення і розвитку парламентського процесуального права, співвідношення Регламенту Верховної Ради України та законодавства про організацію діяльності парламенту. На підставі аналізу десятирічної практики застосування чинного Регламенту Верховної Ради України, інших законодавчих актів сформульовано концепцію законодавства про Регламент Верховної Ради України. Найбільш вагомими результатами дисертаційного дослідження можна вважати такі основні положення:
1. Дано визначення законодавства про регламент Верховної Ради України як системи нормативно-правових актів, яку утворюють положення чинної Конституції України, Регламенту Верховної Ради України, законів України та інших нормативно-правових актів, які є джерелом парламентського процесуального права.
2. Сформульовано визначення Регламенту Верховної Ради України, як процесуального нормативно-правового акту, який містить правові норми, що встановлюють загальний порядок діяльності парламенту, порядок здійснення його функцій та окремих парламентських процедур. 3. Запропоновано концепцію структури регламенту, яка передбачає логічне послідовне викладення нормативного матеріалу. Відповідно структурними складовими регламенту мають бути: назва, преамбула, загальна і особлива частини, прикінцеві і перехідні положення, які, в свою чергу поділяються на розділи, глави, статті, частини, пункти, підпункти, абзаци. На відміну від чинного Регламенту на основі цієї концепції дисертантом запропоновано законопроект, в якому дано назви розділам, главам, статтям, передбачена лінійна нумерація статей, уникнуто відсилочних норм.
4. Сформульовано концепцію функцій регламенту парламенту, яка полягає у визначенні напрямів правового регулювання діяльності Верховної Ради України і розкриває сутність та призначення регламенту. До основних функцій регламенту парламенту віднесено установчу, законодавчу і контрольну, які покликані забезпечити ефективність та стабільність роботи парламенту шляхом виконання наступних першочергових завдань: - встановлення порядку проведення сесій, засідань, формування парламентських органів, депутатських фракцій (груп) та органів державної влади (у визначених Конституцією України межах);
- визначення законотворчої та спеціальних процедур, порядку здійснення парламентського контролю, процедур окремих видів діяльності Верховної Ради України, її органів, посадових осіб, організацій, народних депутатів України; забезпечення принципу розподілу владних повноважень та взаємовідносин між гілками влади, пріоритету більшості та захисту прав меншості, легітимності прийняття рішень, розподілу обов язків та повноважень, пом якшення суперечностей тощо.
У підготовленому законопроекті на основі запропонованої концепції функцій Регламенту Верховної Ради України вперше визначено правила, які забезпечують виконання парламентом окремих його повноважень, не врегульованих чинним регламентом, зокрема:
- порядок складення присяги Президентом України, народними депутатами України, суддями Конституційного Суду України, членами Вищої ради юстиції, Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини (установча функція); - процедуру розгляду законів, повернутих Президентом України на повторний розгляд, та подолання вето Президента (законодавча функція);
- порядок оголошення депутатських запитів та їх розгляд, проведення Дня уряду у Верховній Раді України, парламентських слухань, висловлення недовіри уряду, Генеральному прокуророві, призначення та надання згоди на призначення посадових осіб, визначених Конституцією України, дострокового припинення повноважень Президентом України (статті 108-110 Конституції України), усунення Президента України з поста в порядку імпічменту відповідно до статті 111 Конституції України, надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання або арешт народних депутатів України, суддів (контрольна функція).
5. Досліджено особливості формування і практичного застосування нормативно-правових актів з питань регулювання діяльності представницьких органів влади часів Київської Русі, Козацької республіки, Запорозької Січі та Гетьманщини (Гетьманату), Української Народної Республіки, Української Соціалістичної Радянської Республіки (УСРР) та Української Радянської Соціалістичної Республіки (УРСР) з метою можливого використання вітчизняного досвіду і традицій при підготовці актів парламентського права. Особливої уваги в теоретичному і практичному аспекті заслуговують Конституція Пилипа Орлика 1710 року, Конституція Української Народної Республіки 1918 року, Конституція Української Радянської Соціалістичної Республіки 1978 року, Регламент засідань Верховної Ради УРСР 1975 року, Регламент Верховної Ради УРСР 1980 року. 6. Проведено порівняльний аналіз регламентів однопалатних парламентів зарубіжних країн у співвідношенні з іншими законодавчими актами, що регламентують їхню діяльність, з метою узагальнення та можливого використання досвіду. Відзначено, що регламент є основним процедурним документом сучасних парламентів, але цей нормативний акт у різних країнах має різний правовий статус, часто регулює не повне коло питань, які віднесені до компетенції парламентів. Доведено, що систему законодавства про регламент сучасних однопалатних парламентів, як і в Україні, також складають конституції, закони та підзаконні акти і в різних країнах вони є найвищим джерелом парламентського права та парламентської процедури. 7. Сформульовано концепцію парламентського процесуального права і норм парламентської процедури. Визначено, що парламентське процесуальне право – це процесуальна складова (інститут) парламентського права як основного інституту (підгалузі) конституційного права, основним джерелом якого є Конституція України, Регламент Верховної Ради України, Закони України “Про статус народного депутата України”, “Про комітети Верховної Ради України” тощо. 8. Підготовлено проект Закону «Про Регламент Верховної Ради України» як процесуальний нормативний акт, що визначає порядок застосування положень Конституції України, Бюджетного кодексу України, Законів України «Про вибори народних депутатів України», «Про статус народного депутата України», «Про комітети Верховної Ради України», «Про Рахункову палату», «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», «Про судоустрій», інших законодавчих актів.
Практичне значення отриманих результатів.
1. У науково-дослідній сфері — висновки дисертаційного дослідження розвивають теорію парламентського права, парламентського процесуального права, а саме процесуально-правових відносин при застосуванні матеріальних норм парламентського права, обґрунтовують застосування нормативних параметрів юридичної процедури при формуванні регламентних норм, є підґрунтям для подальшого формування і вдосконалення вітчизняної теорії парламентського і парламентського процесуального права.
2. У сфері правотворчості — висновки, пропозиції, підходи, дефініції, параметри нормативної моделі юридичної процедури, сформовані в дисертації, використані при підготовці проекту Закону України “Про Регламент Верховної Ради України”, який підготовлено здобувачем і внесено на розгляд Верховної Ради України 2002 року. Рішенням Комітету Верховної Ради України з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України ІV скликання з поміж чотирьох альтернативних законопроектів даний проект взято за основу при підготовці нового законопроекту про Регламент Верховної Ради України, який внесено на розгляд у липні 2003 року.
3. У науково-методичній роботі — матеріали дисертаційного дослідження можуть бути використані при підготовці навчальних посібників та підручників з конституційного, парламентського, парламентського процесуального права, у навчальних програмах з конституційного та парламентського права, у програмах спецкурсів з теоретичних проблем парламентського процесуального права.
4. У право-виховній сфері — положення і висновки можуть бути використані для підвищення рівня правової та фахової правосвідомості народних депутатів України, інших суб єктів законодавчої ініціативи, працівників Апарату Верховної Ради України, помічників-консультантів народних депутатів України, викладачів та студентів юридичних вищих навчальних закладів.
Апробація результатів дисертації. Результати дослідження оприлюднені під час участі здобувача у «круглих столах»:
— про проект Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» (Комітет Верховної Ради України з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України, м. Київ, 11 травня 2000 року);
— про нові концептуальні положення проекту Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» (Комітет Верховної Ради України з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України, м. Київ, 19 березня 2003 року);
— «Організація роботи Верховної Ради України: досвід і проблеми» (Комітет Верховної Ради України з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України за підтримки Програми сприяння парламентові України, м. Київ, 9 червня 2004 року);
- науково-практична конференція «Парламентський контроль: українські реалії та світовий досвід» (Комітет Верховної Ради України з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України спільно з Інститутом законодавства Верховної Ради України, Програмою самоврядування ПРООН, Програмою сприяння парламентові України, м. Київ, 30 березня 2005 року).
Здобувачем внесено на розгляд Верховної Ради України проект Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» (реєстраційний № 1039–2, 25 вересня 2002 року).
З питань, які здобувач порушив у ході здійснення дисертаційного дослідження, та за його результатами надруковано вісім публікацій, шість з яких — у фахових виданнях:
1. Регламент парламенту, його роль у правовій системі та деякі проблеми теорії і практики // Держава і право: збірник наукових праць. — 2001. — Вип.14. — С. 114–127.
2. Витоки парламентської процедури та її становлення в Українській Народній Республіці // Наше право. — 2003. — № 4. — С. 5–16.
3. Парламентська процедура Верховної Ради Української Радянської Соціалістичної Республіки та її відмінність від класичної моделі // Наше право. — 2004. — № 2 (1 ч.). — С. 11–17.
4. Законодавча процедура парламентів світу: порівняльно-правовий аналіз норм регламентів // Підприємництво, господарство і право. — 2004. — № 3. — С. 13–18.
5. Застосування принципів загальноправової процесуальної теорії при формуванні теоретичних засад парламентської процедури // Право України. — 2004. — № 7. — С. 35–40.
6. Законодавство про регламенти однопалатних та двопалатних парламентів // Право України. — 2005. — № 3. — С. 135–139.
7. Організація роботи Верховної Ради України: досвід і проблеми / Матеріали «круглого столу» у Верховній Раді України. — К.: Комітет Верховної Ради України з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України. — 2004. — С. 56–60.
8. Засади парламентського контролю та забезпечення його здійснення через положення Регламенту Верховної Ради України / Матеріали науково-практичної конференції “Парламентський контроль: українські реалії та світовий досвід”. – К.: Комітет Верховної Ради України з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України. — 2005. — С. 28–36.
| 
