|
Конституція України закріпила такі цінності, як народний суверенітет, поділ влади, пріоритет прав людини, верховенство права, пряма дія конституційних норм, політичний, ідеологічний та економічний плюралізм, що мають основоположне значення для забезпечення прав людини і громадянина.
Успішне здійснення в Україні державно-правової реформи є вирішальною умовою побудови правової держави, яка передбачає одночасні перетворення державно-правових інститутів за напрямками: парламентська реформа, адміністративна реформа, судово-правова реформа, реформа місцевого самоврядування.
У зв язку з цим визначальну роль повинно відігравати Міністерство юстиції України як центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної правової політики, спрямованої на розвиток національної правової системи, створення і реалізацію правових норм, зміцнення режиму законності та безпеки, формування у населення розвиненої правової культури та правового світогляду, утвердження принципів справедливості, верховенства права, захист прав і свобод людини як найвищої соціальної цінності.
Актуальність теми дослідження. Україна, обравши шлях незалежного розвитку, почала розбудову демократичної, соціальної, правової держави, основними принципами якої є верховенство права, визнання людини найвищою соціальною цінністю.
Однією із вирішальних умов побудови правової держави є успішне здійснення в Україні державно-правової реформи. Важливою метою державно-правової реформи є забезпечення процесу формування досконалої правової системи, яка була б здатна зумовити побудову правової держави і громадянського суспільства в Україні.
У процесі здійснення державно-правової реформи мають вирішуватися наступні завдання: формування нормативно-правової бази, що визначає організацію, функціонування та реорганізацію системи органів державної влади і органів місцевого самоврядування відповідно до Конституції України; утвердження режиму законності в їх діяльності та діяльності їхніх посадових осіб; ефективне правове забезпечення економічних, соціальних і політичних реформ, спрямованих на утвердження і гарантування державою конституційних прав та свобод людини і громадянина [1, 2].
Ураховуючи мету, завдання та важливість цієї реформи, комплексне її здійснення, охоплюючи одночасно всі основні функції держави, вона має здійснюватися за такими основними напрямками – парламентська, адміністративна, судово-правова реформа та реформа місцевого самоврядування (муніципальна) [1, c. 3-13].
Усі напрямки державно-правової реформи здійснюються відповідно до основних засад державної правової політики, яка є одним з родових видів політики держави.
У цій справі важлива роль відводиться Міністерству юстиції України, яке є провідним органом в системі центральних органів виконавчої влади у забезпеченні реалізації державної правової політики.
Систему правових форм діяльності Міністерства юстиції України в здійсненні державної правової політики, на думку дисертанта, складають наступні: нормотворча діяльність та здійснення правової експертизи проектів нормативно-правових актів; планування за пропозиціями інших центральних органів виконавчої влади законопроектної роботи та роботи з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, координація нормотворчої діяльності центральних органів виконавчої влади та контроль за здійсненням такої діяльності; державна реєстрація нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю та деякі інші. Поряд з правовими формами у сфері реалізації державної правової політики використовуються й організаційні форми діяльності. Останні не потребують повного й суворого юридичного оформлення, не пов язані з виконанням юридично значимих дій. Однак це не означає, що організаційна діяльність не регулюється правом. Організаційні форми існують в рамках чинного законодавства та в межах компетенції того чи іншого суб єкта державної влади. При цьому правом тут регламентується лише загальна процедура діяльності. Організаційні дії не потребують прийняття спеціальних нормативно-правових актів і здійснюються в звичайному порядку. В той час як передумови, так і результат організаційних форм діяльності можуть бути юридично закріпленими.
У системі організаційних форм діяльності Міністерства юстиції України слід зазначити наступні форми: організаційне забезпечення судів загальної юрисдикції (крім Верховного Суду України та господарських судів), у межах, визначених Законом України „Про судоустрій”; організація виконання рішень судів та інших органів; забезпечення функціонування державної виконавчої служби в Україні; експертне забезпечення правосуддя та розвиток судово-експертних установ Міністерства юстиції України; ведення єдиних державних реєстрів; організація роботи нотаріату та органів реєстрації актів цивільного стану; надання правових послуг населенню; правова робота та методичне керівництво юридичними службами міністерств, інших центральних органів виконавчої влади; розвиток правової інформатизації та правова освіта населення України; міжнародне співробітництво та правова допомога; функціонування інституту Уповноваженого у справах дотримання Конвенції про захист прав і основних свобод людини [3]. Акт проголошення незалежності України [4], Декларація про державний суверенітет України [5], прийняття Конституції України 1996 року [6] стали політико-правовою базою реформування суспільства на демократичних засадах [2, 7, 8]. У контексті поетапного проведення судово-правової та адміністративної реформ потрібно розглядати й реформування системи органів юстиції України.
Здійснення в Україні політичних та соціально-економічних перетворень зумовили необхідність кардинальних змін у пріоритетах діяльності Міністерства юстиції України, значного розширення його повноважень, покладення на нього нових функцій, що, в свою чергу, привело до суттєвих структурних перетворень та змін у центральному апараті міністерства. До прийняття нової Конституції України та затвердження нового Положення про Міністерство юстиції України (у редакції Указу Президента України від 30.12.97 №1396) Міністерство юстиції України було позбавлено можливості здійснення державної правової політики, у тому числі у сфері нормопроектування.
На сьогодні затверджено нову структуру Міністерства юстиції України та його територіальних органів, унаслідок чого зросла мережа органів юстиції. На виконання постанови Кабінету Міністрів України від 30 квітня 1998 року № 592 „Про систему органів юстиції” [9] створено районні, районні у містах, міські управління юстиції, розроблена відповідна нормативно-правова база щодо їх функціонування, призначені начальники цих управлінь. У зв язку з поглибленням демократичних процесів в українському суспільстві та з метою забезпечення конституційних прав і свобод людини й громадянина у відповідності до міжнародних стандартів при Міністерстві юстиції України створено інститут Уповноваженого у справах дотримання Конвенції про захист прав і основних свобод людини. Виконання Уповноваженим своїх функцій забезпечується Національним бюро у справах дотримання Конвенції про захист прав і основних свобод людини, що створено у складі центрального апарату та відповідних його регіональних відділеннях [10]. Діяльність Міністерства юстиції України здійснюється лише за функціональним, а не за галузевим принципом, що наближує Міністерство юстиції України за його роллю і функціями до аналогічних міністерств європейських країн.
Багато з функцій Міністерства юстиції України та його територіальних органів є принципово новими, раніше їм не притаманними, але які є невід ємними з огляду на завдання створення нової правової системи України, утвердження в ній принципу верховенства права.
Відтак в основі всіх функцій органів юстиції та ідеології української юстиції лежить принцип утвердження справедливості [11, 12].
Покладення на Міністерство юстиції України нових функцій зумовило необхідність реформування також його територіальних органів.
Місцеві органи юстиції повинні реалізувати завдання, покладені на Міністерство юстиції України, на регіональному рівні, забезпечити реалізацію державної правової політики, дотримання законності в державі, належне правове обслуговування за місцем проживання та роботи громадян.
З метою забезпечення своєчасного, повного і неупередженого виконання рішень судів, інших органів та на виконання Закону України „Про державну виконавчу службу” [13] у складі місцевих органів юстиції функціонують відділи державної виконавчої служби.
Специфічність ситуації в Україні полягає в тому, що нині формування державної виконавчої служби як правового інституту відбувається на фоні переосмислення ідеології та теоретичних конструкцій у сфері держави, права, економіки. Звернення до світового досвіду має суттєве значення для здійснення реформи державної виконавчої служби в Україні. Адже від того, наскільки добре організовано діяльність державної виконавчої служби, залежить якість праці державних виконавців, а також ефективність дій владного апарату в суспільстві.
Подальшою перспективою є створення єдиної системи документування населення, що дасть змогу проводити єдину державну правову політику, спрямовану на додержання законності, захист прав та законних інтересів громадян, а також забезпечувати дієвий контроль за роботою відділів реєстрації актів цивільного стану, приділяти більше уваги належному добору кадрів, підвищенню кваліфікації працівників.
Одночасно чітка вертикаль підпорядкованості зазначених органів сприятиме також і створенню єдиної системи документування населення України, що, в свою чергу, є одним із заходів виконання Україною зобов язань у зв язку з її вступом до Ради Європи.
Розширення функцій органів юстиції у сфері формування і реалізації державної правової політики вимагає їх законодавчого закріплення. З цією метою необхідно прийняти Закон України „Про органи юстиції” [14], який має стати основою реалізації правової політики України, створити належне правове поле для подальшого реформування органів юстиції, логічно завершити створення цілісної системи української юстиції та забезпечити впровадження механізму захисту прав і свобод людини й громадянина.
Ставлячи за мету наукове обґрунтування змісту правових та організаційних форм діяльності Міністерства юстиції України, автор виходив насамперед з того, що актуальність теми дослідження обумовлена зростаючими потребами створення науково обґрунтованої моделі ефективного здійснення державної правової політики, спрямованої на захист людини, її життя і здоров я, честі та гідності, недоторканності і безпеки, які визнаються в нашій державі найвищою соціальною цінністю. Ступінь дослідження правового статусу Міністерства юстиції України, правових та організаційних форм його діяльності у здійсненні державної правової політики характеризується тим, що вони недостатньо науково розроблені та висвітлені в юридичній літературі. Окремі аспекти цього питання розглядались у роботах російських правознавців ХІХ ст. Петражицького Л.І. [15], Шершеневича Г.Ф. [16], а також сучасних українських та російських державознавців Авер янова В.Б. [17-22], Алексєєва С.С. [23-25], Андрійко О.Ф. [26, 27], Бобровник С.В. [21, 28-30], Голосніченка І.П. [31], Кампо В.М. [32-34], Керимова Д.А. [35-38], Коваля Л.В. [39], Козлова Ю.М. [40], Колпакова В.К. [41], Копєйчикова В.В. [42], Коробової А.П. [43, 44], Кубка Є.Б. [45, 46], Лисенкова С.Л. [47], Марчука В.М. [48], Матузова М.І. [49-52], Опришка В.Ф. [1, 2, 7, 8, 53-59], Пахомова І.М. [60], Поленіної С.В. [61-63], Селіванова А.О.[64], Селіванова В.М. [65], Сіренка В.Ф. [46], Станік С.Р. [11, 12], Тихомирова Ю.О. [66-69], Тихонової Є.А. [70], Цвєткова В.В. [71-73], Чиркіна В.Є. [74], Шемшученка Ю.С. [75-77], Шишкіна В.І. [78, 79], Шмельової Г.Г. [80], Юзькова Л.П. [70, 81, 82], Ющика О.І. [83, 84] та деяких інших авторів. Проте юридичні наукові дослідження правового статусу Міністерства юстиції України в контексті забезпечення реалізації державної правової політики не проводились. Зокрема, досі немає жодного монографічного дослідження на цю тему. Пропонована робота є однією з перших спроб дисертаційного дослідження проблеми правового статусу, правових та організаційних форм діяльності Міністерства юстиції України у забезпечення реалізації державної правової політики.
Зв язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обраний напрямок дослідження знаходиться у безпосередньому зв язку з науковою темою „Проблеми правового забезпечення соціально–економічного та політичного розвитку України” (державний реєстраційний номер 0102 V 006315), яка виконується на юридичному факультеті Київського національного економічного університету. У зв язку з цим автором розроблено проект Закону України “Про державну реєстрацію нормативно-правових актів”. Обраний напрямок дослідження також пов язаний з виконанням організаційно-правових заходів щодо реалізації Послання Президента України до Верховної Ради України „Україна: поступ у ХХІ сторіччя. Стратегія економічного та соціального розвитку на 2000 – 2004 роки”, а також Послань Президента України до Верховної Ради України „Про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2001 році” та „Європейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002-2011 роки” [85-87].
Мета і завдання дослідження. Мета полягає в розкритті змісту правових та організаційних форм діяльності Міністерства юстиції України у реалізації державної правової політики, визначенні місця і його ролі в системі органів виконавчої влади, виробленні науково-практичних рекомендацій, спрямованих на вдосконалення правового статусу Міністерства юстиції України.
Для досягнення поставленої мети основна увага була приділена вирішенню таких завдань:
- розкрити сутність державної правової політики як юридичної категорії;
- визначити основні напрями здійснення державної правової політики; - встановити місце та роль Міністерства юстиції України в забезпеченні реалізації державної правової політики;
- розкрити статус Міністерства юстиції України в системі центральних органів виконавчої влади та особливості його правового регулювання;
- проаналізувати структурну організацію та рівні управління Міністерством юстиції України відповідно до чинного законодавства;
- узагальнити основні теоретичні питання, що стосуються правового статусу Міністерства юстиції України, які не одержали достатнього висвітлення в науковій літературі та чинному законодавстві;
- проаналізувати законодавство України, що регулює діяльність органів юстиції, та розробити конкретні пропозиції щодо його вдосконалення;
- визначити системи правових та організаційних форм у здійсненні державної правової політики; - сформулювати пропозиції щодо реформування органів юстиції у контексті здійснення сучасної державної правової політики.
Об єктом дослідження є правовідносини з організації і діяльності Міністерства юстиції України як провідного центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної правової політики, створеного відповідно до законодавства; взаємодія Міністерства юстиції України з іншими органами державної влади, у тому числі правоохоронними, а також громадянами щодо виконання покладених на нього функцій.
Предметом дослідження є теоретичні і практичні питання щодо правових та організаційних форм діяльності Міністерства юстиції України у здійсненні державної правової політики, основні нормативно-правові акти, які регулюють відповідні правовідносини, та практика їх застосування.
Методи дослідження. Дослідження проводилось із застосуванням діалектичного, історико-правового, системного, порівняльно-правового, формально-логічного, структурно-функціонального методів та методу статистичного аналізу.
Так, наприклад, при дослідженні юридичної категорії „державна правова політика” використано діалектичний метод, який дав змогу розкрити поняття та основні напрями зазначеної категорії у взаємозв язку з іншими правовими категоріями та елементами правової системи, а також визначити системи правових та організаційних форм здійснення державної правової політики.
Історико-правовий, системний та структурно-функціональний методи дали змогу довести специфічне, надгалузеве становище Міністерства юстиції України в системі центральних органів виконавчої влади, а за допомогою формально-логічного, порівняльно-правового методів та методу статистичного аналізу чітко окреслити коло нормативно-правових актів, що регулюють діяльність органів юстиції, та довести необхідність прийняття відповідного законодавчого акта для вирішення проблеми вдосконалення законодавства про органи юстиції, а також реформування органів юстиції у контексті здійснення сучасної державної правової політики. Теоретичною базою дослідження є праці як вітчизняних вчених: Авер янова В.Б., Коваля Л.В., Кубка Є.Б., Марчука В.М., Опришка В.Ф., Селіванова В.М., Цвєткова В.В., Шемшученка Ю.С., так і зарубіжних вчених, зокрема, російських таких як, Алексєєв С.С., Ільїн І.А., Козліхін І.Ю., Коробов П.В., Коробова А.П., Лазарєв Б.М., Матузов Н.І., С.В. Поленіна та інших.
Вивчення та аналіз праць вищевказаних вчених дали змогу визначити й оцінити коло та стан проблем у здійснення державної правової політики, виділити питання, які залишились поза увагою вчених, та визначити шляхи їх вирішення. Нормативно-інформаційними джерелами дослідження є: Декларація про державний суверенітет України; Конституція України; Положення про Міністерство юстиції України, затверджене Указом Президента України від 30 грудня 1997 року № 1396, та інші нормативно-правові акти.
Фактологічна база дослідження ґрунтується на матеріалах з питань нормотворчої діяльності Міністерства юстиції України, управління системою органів юстиції, статистично-аналітичних даних, відповідних нормативно-правових актах.
Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що у національній адміністративно-правовій науці дане дослідження є першим комплексним, системним, монографічним дослідженням проблем державної правової політики, системи правових та організаційних форм діяльності Міністерства юстиції України у реалізації державної правової політики, питання реформування органів юстиції. У роботі вперше на концептуальному рівні сформульовані численні пропозиції щодо вдосконалення законодавства в частині регулювання правовідносин за участю органів юстиції.
Автором сформульовані такі теоретичні положення, висновки та пропозиції, які відрізняються певною новизною:
1. На підставі системного аналізу зроблено висновок, що державна правова політика – це один із найважливіших видів політики як родового інтеграційного поняття. Основними принципами правової політики, на основі яких вона повинна розроблятися та здійснюватись, є: соціальна обумовленість; наукова обґрунтованість; стійкість і передбачуваність; легітимність та демократичний характер; гуманність і моральні засади; справедливість; гласність; поєднання інтересів особистості та держави; пріоритетність прав людини як найвищої соціальної цінності; відповідність основним положенням законодавства Європейського Союзу та міжнародного права.
2. Автором зроблено висновок, що правова політика повинна виділятися в якості самостійного виду політики з урахуванням суб єктів, засобів та форм її здійснення; визначається, що державна правова політика – специфічна правова категорія, загальна для всіх галузей права, об єктивно входить в предмет теорії держави і прав, вивчення якої на загальнотеоретичному рівні має важливе методологічне значення для галузевих дисциплін. Державна правова політика – це специфічна міжгалузева правова категорія, яка являє собою засновані на загальних та специфічних закономірностях розвитку національної правової системи принципи, стратегічні напрямки та шляхи створення і реалізації правових норм, зміцнення режиму законності та безпеки, формування у громадян розвиненої правової культури, здатності використовувати правові засоби для задоволення своїх інтересів, захисту прав та свобод, яка одночасно є статичним елементом правової системи; саме таке поняття державної правової політики дозволяє розглядати її не тільки в сукупності всіх правових явищ - елементів правової системи, а й у взаємовпливі та взаємодії, тобто дозволяє аналізувати право в цілому, оскільки право є не тільки основою правової політики, а й засобом її здійснення.
3. У результаті аналізу норм чинного законодавства зроблено висновок, що з метою забезпечення ефективної державної правової політики, основним призначенням якої є захист прав та свобод громадян, на сьогодні в Україні назріла необхідність формування та прийняття Верховною Радою України Загальної концепції правової політики; автором уносяться конкретні пропозиції щодо Загальної концепції правової політики України, яка в числі інших її положень, повинна закріпити провідне місце Міністерства юстиції України в системі центральних органів виконавчої влади, визначити роль його територіальних органів в забезпеченні реалізації державної правової політики, окреслити форми його діяльності в цій сфері, а також, виходячи з потреби реформування органів юстиції, передбачити серед пріоритетів правової політики в галузі судово-правової та адміністративної реформ прийняття Закону України „Про органи юстиції”.
4. За допомогою структурно-функціонального методу зроблено висновок, що Міністерство юстиції України - центральний орган виконавчої влади, який не лише забезпечує реалізацію державної правової політики, а й в числі інших органів забезпечує її формування. При цьому слід відмітити різноманітність об єктів державного управління, що належать до сфери Міністерства юстиції України. Це, зокрема - суди, органи державної виконавчої служби, органи нотаріату, органи реєстрації актів цивільного стану, адвокатура, об єднання громадян, інші міністерства, центральні органи виконавчої влади (в межах визначених законодавством); Міністерство юстиції України має особливі форми та методи управління (організаційне, матеріально-технічне забезпечення органів юстиції та установ нотаріату, методичне керівництво правовою роботою органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій, планування, координація та контроль за нормотворчою діяльністю органів виконавчої влади тощо). На підставі аналізу законодавства та практики його застосування сформульовано положення про те, що Міністерство юстиції України на відміну від інших міністерств наділено повноваженнями, що мають не галузеву, а й спеціальну - функціональну та надгалузеву компетенцію, про що свідчать форми його діяльності та структурно-функціональні зв язки з іншими органами виконавчої влади; воно належить до системи органів, що здійснюють діяльність в адміністративно-політичній сфері, є центром в системі органів юстиції, що характеризується внутрішньою організованістю і відокремленістю від інших підсистем органів виконавчої влади у сфері забезпечення реалізації державної правової політики. Разом з цим Міністерство юстиції України є не просто центральним органом виконавчої влади, а постійно діючим органом, оскільки посада Міністра юстиції України передбачена статтею 131 Основного Закону України, а тому є підстави вважати, що на нього не поширюється загальний порядок утворення та ліквідації міністерств. У зв язку з цим Міністерство юстиції України поряд з іншими міністерствами, такими як закордонних справ, оборони, внутрішніх справ, фінансів, належить до постійно діючої „базової” групи міністерств.
5. Автором сформульовані конкретні пропозиції щодо подальшого удосконалення правового визначення статусу Міністерства юстиції України у системі центральних органів виконавчої влади, зокрема визначено, що це можливо здійснити лише шляхом прийняття „статутного” Закону України „Про органи юстиції”, оскільки правовідносини, які складаються під час виконання Міністерством юстиції України та його територіальними органами функцій із реалізації державної правової політики, спрямованої на захист прав та інтересів людини, в значній частині регулюються нормативно-правовими актами законодавчого рівня. Це обумовлюється тим, що:
- суспільні відносини, що є об єктом управління органів юстиції, регулюються як законодавчими, так і іншими нормативно-правовими актами, тобто численним „нормативним масивом”;
- існуючі проблеми в застосуванні законодавства, на думку дисертанта, породжені неналежною якістю законодавства, тобто значні кількісні показники нормативно-правових актів, що регулюють діяльність органів юстиції, не узгоджуються з їх належною якістю;
- 34 відсотки від усіх функцій Міністерства юстиції України є предметом регулювання законодавчих актів, що обумовлює зв язок законодавця вже існуючою системою законодавства, тобто необхідно врахувати форму нормативно-правового акта, яку законодавець обрав раніше для регламентації певної сукупності відносин; - законодавство про органи юстиції являє собою систему нормативно-правових актів, яка ще тільки формується як інститут законодавства, і для завершення цього процесу потрібно прийняти закон, що буде в основі комплексного інституту законодавства про органи юстиції.
У зв язку із зазначеним, цим комплексним нормативно-правовим актом повинен бути саме закон про органи юстиції.
6. Зроблено висновок, що під формами діяльності Міністерства юстиції України у досліджуваній сфері слід розуміти більш або менш однорідні групи зовнішньо виражених дій, спрямованих на забезпечення виконання функцій щодо здійснення державної правової політики; організаційні форми діяльності Міністерства юстиції України щодо забезпечення реалізації державної правової політики перебувають у тісному, взаємозалежному зв язку з правовими формами.
У зв язку з цим до форм діяльності Міністерства юстиції України потрібен комплексний підхід, вони повинні розглядатись та застосовуватись у поєднанні, з урахуванням позитивних та негативних сторін кожної з форм, диференційовано і конкретно, виходячи з управлінської проблеми та ситуації, а також повинні вимірюватись та оцінюватись за результатами практичного впливу на управлінські процеси. На підтвердження цього можна навести навіть той факт, що й правові, й організаційні форми пов язані з реалізацією державно-владних повноважень Міністерства юстиції України, і не зважаючи на те, що правові форми виявляють себе як пряме юридичне веління, а організаційні не мають суворої юридичної регламентації, проте все рівно останні опосередковано хоча й виявляються через позаюридичні засоби, але їхні передумови та результати можуть бути юридично зафіксовані, тобто правові та організаційні форми тісно взаємопов язані між собою, здійснюючи взаємовплив одна на одну, тому їх потрібно розглядати крізь призму систем правових та організаційних форм, використовуючи при цьому як системно-функціональний метод, так і комплексний підхід.
7. Систему правових форм діяльності Міністерства юстиції України у здійсненні державної правової політики, на думку дисертанта, складають наступні: нормотворча діяльність та здійснення правової експертизи проектів нормативно-правових актів; планування за пропозиціями інших центральних органів виконавчої влади законопроектної роботи та роботи з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, координація нормотворчої діяльності центральних органів виконавчої влади та контроль за здійсненням такої діяльності; державна реєстрація нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю; систематизація законодавства України.
За наслідками дослідження правових форм діяльності Міністерства юстиції України у здійсненні державної правової політики можна дійти наступних висновків:
- нормотворча робота Міністерства юстиції України дає змогу забезпечити здійснення Міністерством юстиції України контролю щодо законності нормативно-правових актів як на стадії підготовки відповідних проектів, так і на стадії вже прийнятих актів, у тому числі законів, що направляються на підпис Президентові України, тобто сфера контрольних повноважень Міністерства юстиції України розповсюджується на нормативно-правові акти не тільки органів виконавчої влади;
- Міністерство юстиції України відіграє роль методологічного центру у сфері нормотворчої діяльності не тільки органів виконавчої влади. Адже Міністерство юстиції України є активним або навіть основним органом в системі органів виконавчої влади, який забезпечує взаємодію передусім Кабінету Міністрів України як вищого центрального органу виконавчої влади, Президента України з Верховною Радою України, виступаючи таким чином дієвим центром, що забезпечує взаємодію законодавчої та виконавчої гілок державної влади в процесі законотворчої діяльності, є ланкою, яка зв язує увесь законотворчий процес; - найвагомішими причинами того, що в Україні гальмується процес прийняття законів, є, зокрема, відсутність єдиної системи наукових досліджень з питань нормотворчості, неналежне виконання теоретично обгрунтованих програм нормотворчих робіт органів виконавчої влади, а також безсистемність у здійсненні аналізу ефективності застосування актів законодавства. Відсутні система управління нормопроектуванням та моніторинг застосування актів законодавства. У процесі підготовки законопроектів мають місце елементи випадковості, лобізму, дублювання.
У період масштабних перетворень в Україні особливо гостро постали питання про нову роль права, оновлення та розвиток законодавства. Необхідно прийняти концептуальний документ, який сприятиме поступовому та планомірному процесу адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, оскільки на сьогодні щорічні плани роботи з адаптації формуються при відсутності продуманого, системного, науково обґрунтованого підходу до їх розробки та носять вибірковий, непослідовний характер. Тому, корисним буде наступне:
- у програмах підготовки законопроектів визначити розділ з питань приведення законодавства у відповідність до основних положень законодавства Європейського Союзу;
- упорядкувати процедури реалізації міжнародно-правових актів, починаючи з опублікування і закінчуючи контролем за їх дією.
Потребує упорядкування нормотворча діяльність суб єктів нормотворення (обмежити видання „відомчих нормативно-правових актів”), що можливо лише шляхом урегулювання цих питань на законодавчому рівні, зокрема шляхом прийняття Законів України „Про закони та законодавчу діяльність”, „Про нормативно-правові акти”, „Про державну реєстрацію нормативно-правових актів”. Для цього необхідно закріпити коло суб єктів нормотворення, які мають повноваження на видання нормативно-правових актів, а також у „статутних” актах про них (у спеціальних законах, положеннях тощо) визначити коло питань, що можуть бути врегульовані „відомчими нормативно-правовими актами”. Закон України „Про державну реєстрацію нормативно-правових актів” (додаток А) повинен визначити вимоги до „відомчого нормативно-правового акта”, види і юридичну силу таких нормативно-правових актів; порядок здійснення державної реєстрації нормативно-правових актів, зокрема подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію, проведення правової експертизи та державної реєстрації нормативно-правового акта, коло органів, нормативно-правові акти яких підлягають державній реєстрації; компетенцію органів на видання нормативно-правових актів, встановити засади їх підготовки, у тому числі обговорення населенням, прийняття, набрання чинності; порядок їх тлумачення, обліку і систематизації, що сприятиме усуненню та подоланню прогалин і суперечностей в нормативно-правових актах, їх неухильному виконанню всіма органами державної влади та їх посадовими органами, а також взагалі всім населенням. 8. Оскільки, відправними формами діяльності Міністерства юстиції України у забезпеченні державної правової політики є правові форми, то систему організаційних форм становлять ті, що найбільше, на думку автора, кореспондують правовим формам, це такі, як методичне керівництво правовою роботою в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, перевірка стану цієї роботи, надання рекомендацій щодо її поліпшення та приведення їх нормативних актів у відповідність з чинним законодавством, вжиття заходів до підвищення кваліфікації працівників юридичних служб, ведення Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів, забезпечення функціонування єдиної системи правової інформатизації, що опосередковано впливає як на передумови, так і на результат здійснення правової політики через правові форми діяльності, а також забезпечення виконання рішень судів та інших органів - як кінцевий та реальний результат захисту прав громадян, на який спрямована державна правова політика та деякі інші. За наслідками дослідження системи організаційних форм діяльності Міністерства юстиції України у здійсненні державної правової політики можна дійти наступних висновків:
- з метою забезпечення міністерств, інших центральних органів виконавчої влади висококваліфікованими спеціалістами пропонується запровадити погодження з Міністерством юстиції України не лише призначення, а й звільнення керівників їх юридичних служб, - проведення атестації спеціалістів юридичних служб міністерств, інших центральних органів виконавчої влади здійснювати у Міністерстві юстиції України;
- вирішити питання стосовно надання підприємствами, установами, організаціями, що належать до сфери управління Міністерства юстиції України, платних юридичних послуг юридичним особам, заснованим не на державній формі власності, та громадянам, що сприятиме створенню розвинутої системи правової допомоги, особливо в сільській місцевості, де рівень правової обізнаності залишається низьким. Для чого, на думку дисертанта, потрібно законодавчо закріпити повноваження установ юстиції (зокрема, у Законі України „Про органи юстиції”); - з метою гарантування та захищеності прав людини, забезпечення її вільного доступу до нормативно-правових актів в „режимі реального часу”, створити єдиний простір правової інформації, у тому числі шляхом ведення територіальними органами Міністерства юстиції України довідкової системи „Регіональний реєстр”. 9. Визначено, що реформування органів юстиції повинно відбуватись за такими структурно-функціональними напрямками: 1) законодавче закріплення статусу органів юстиції з урахуванням притаманних їм ознак правоохоронних органів; 2) визначення системи органів юстиції як підсистеми органів виконавчої влади; 3) законодавче врегулювання правових та організаційних форм діяльності органів юстиції з урахуванням необхідності конкретного та чіткого окреслення кола їх повноважень.
Таке реформування органів юстиції можливе лише за умови прийняття Закону України „Про органи юстиції”, інших нормативно-правових актів, а також здійснення необхідних організаційних заходів, які б забезпечили повну реалізацію положень вищезгаданого Закону та повне й успішне реформування органів юстиції.
Враховуючи зазначене, потрібно розробити та затвердити відповідним нормативно-правовим актом Кабінету Міністрів України (як вищого органу в системі центральних органів виконавчої влади) Концепцію реформування органів юстиції, в якій передбачити конкретні правові та організаційні заходи щодо реформування системи органів юстиції, визначити терміни їх реалізації та відповідальних за виконання. З метою забезпечення ефективної державної правової політики, основним призначенням якої є захист прав та свобод громадян, на сьогодні в України назріла необхідність формування та прийняття Загальної концепції державної правової політики, у зв язку з цим, можливо Концепцію реформування органів юстиції розглядати як складову Загальної концепції державної правової політики, оскільки саме органи юстиції є одними з основних суб єктів її реалізації. Разом з тим, така Концепція реформування органів юстиції може бути складовою Концепції судово-правової реформи, однак в будь-якому випадку вона повинна розроблятись з урахуванням основних положень Концепції адміністративної реформи в Україні, оскільки система органів юстиції є підсистемою системи органів виконавчої влади.
За допомогою Закону України „Про органи юстиції” слід чітко визначити повноваження органів юстиції у сфері громадянства та реєстрації фізичних осіб, а також на законодавчому рівні закріпити систему органів юстиції із зазначенням сфер державного управління, що належать до їх компетенції. Одночасно, виходячи з того, що органам юстиції притаманні ознаки правоохоронних органів, оскільки деякі структурні утворення входитимуть в їх систему, вважаємо за доцільне саме в Законі України „Про органи юстиції” визначити порядок взаємодії органів юстиції з органами прокуратури, внутрішніх справ, служби безпеки, а також інших правоохоронних органів під час реалізації ними відповідних повноважень. Крім того, притаманність працівникам органів юстиції як органам юстиції в цілому ознак працівників правоохоронних органів, на думку дисертанта, необхідно відразу в статті 1 проекту Закону України „Про органи юстиції” дати визначення понять „органи юстиції” та „працівник органів юстиції”, що б дало змогу чітко закріпити статус органів юстиції та їх працівників, систему (як вихідних чинників) та правові й організаційні форми діяльності у реалізації державної правової політики (похідні чинники).
Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що заповнюється значна прогалина в українській юридичній науці з важливої проблеми. Матеріали дисертації дають можливість отримати цілісне уявлення про правовий статус Міністерства юстиції України, правові та організаційні форми його діяльності у здійсненні державної правової політики. Практична цінність результатів дослідження визначається внесенням пропозицій і формулюванням висновків, які можуть бути використані для вдосконалення чинного адміністративного законодавства. Автор вважає, що реалізація цих пропозицій в Законі України „Про органи юстиції” сприятиме Міністерству юстиції України та його територіальним органам у реалізації свого основного призначення – забезпеченні здійснення державної правової політики.
Основні положення роботи можуть бути використані при підготовці підручників та навчальних посібників, методичних розробок для студентів юридичних вузів, а також у викладанні курсів: „Адміністративне право України”, „Теорія держави і права”, „Теорія державного управління в Україні” та спецкурсу „Діяльність органів юстиції”.
Висновки і рекомендації щодо вдосконалення чинного законодавства можуть бути використані в нормотворчій діяльності та враховані при опрацюванні проектів Законів України „Про органи юстиції”, „Про закони та законодавчу діяльність”, „Про нормативно-правові акти”, „Про Кабінет Міністрів України”, „Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади”, а також застосовуватись на практиці суб єктами реалізації державної правової політики, при розробці, прийнятті, застосуванні нормативно-правових актів.
Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження виконане автором одноособово. Сформульовані у ньому теоретичні положення та пропозиції базуються на особистих дослідженнях автора, критичному осмисленні наукових та нормативних джерел і на узагальненні практики здіснення правових та організаційних форм діяльності Міністерства юстиції України у забезпеченні реалізації державної правової політики. Окремі питання порушуються в роботі вперше, інші розглядаються по-новому, додатково обгрунтовуються. Апробація результатів дослідження. Основні положення та результати дисертаційного дослідження знайшли відображення в девґяти тезах на всеукраїнських, міжнародних науково-практичних конференціях, а також на наукових і науково-практичних конференціях Національного університету „Києво-Могилянська академія”, зокрема на всеукраїнських науково-практичних конференціях: „Державно-правова реформа в Україні” (м. Київ, 19 листопада 1997 р.), „Роль і місце Міністерства юстиції України та його органів в здійсненні державної правової політики” (м. Донецьк, 20 – 22 червня 2000 р.), міжнародній науково-практичній конференції „Міжнародне економічне співробітництво України (правові проблеми)” (м. Київ, 18 листопада 2004 р.).
Автор дисертації є співавтором проектів Указів Президента України „Про затвердження Положення про Міністерство юстиції України”, „Про заходи щодо вдосконалення нормотворчої діяльності органів виконавчої влади”, постанов Кабінету Міністрів України „Питання Інституту нормотворчої діяльності при Кабінеті Міністрів України”, „Питання Національної юридичної бібліотеки”, „Про планування та координацію нормотворчої діяльності органів виконавчої влади”, „Про внесення змін до Загального положення про юридичну службу міністерства, іншого центрального органу державної виконавчої влади, державного підприємства, установи, організації”, постанови Кабінету Міністрів України від 14 грудня 2001 року № 1693 „Про вдосконалення організації правової роботи в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади”, інших нормативно-правових актів, а також безпосередньо взято участь у підготовці проектів Законів України „Про державну реєстрацію нормативно-правових актів”, „Про нормативно-правові акти”, Нормативно-методичного посібника з питань державної реєстрації нормативно-правових актів та опрацюванні проекту Закону України „Про органи юстиції”.
Основні положення та результати дисертаційного дослідження були апробовані у навчальному процесі правничого факультету Національного університету „Києво-Могилянська академія” при викладанні курсу „Діяльність органів юстиції”, у навчально-методичному посібнику „Діяльність органів юстиції”, рекомендованому до друку Радою факультету правничих наук Національного університету „Києво-Могилянська академія” та виданому (м. Київ, 30 серпня 2001 р.). Окремі положення дисертаційного дослідження впроваджені автором під час проведення навчань з працівниками Міністерства юстиції України та юридичних служб інших центральних органів виконавчої влади з питань нормопроектування та державної реєстрації нормативно-правових актів, які проводились в Центрі перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів юстиції, а також у Центрі правової реформи і законопроектних робіт при Міністерстві юстиції України.
Публікації. Основні теоретичні положення і висновки дисертації знайшли відображення у навчально-методичному посібнику, нормативно-методичному посібнику, одинадцяти публікаціях у фахових наукових виданнях, а також тезах дев яти доповідей на наукових та науково-практичних конференціях.
|
