|
Актуальность темы. После провозглашения государственной независимости Украины перед обществом и государством возникли важные проблемы, связанные с развитием местного самоуправления как одного из ключевых элементов взаимодействия территориальных громад, государства и личности. Среди этих проблем особая роль отведена утверждению правовых основ собственности территориальных громад, участвующих в хозяйственных отношениях в лице органов местного самоуправления.
Право коммунальной собственности, как и местное самоуправление, парламентаризм, разделение власти и иные атрибуты демократического политического режима, постепенно входят в политико-правовую жизнь украинского общества.
Развитие местного самоуправления, основой которого является коммунальная собственность, преследует цель не возвращения назад, а движения вперед, к созданию самобытной системы самоуправления. Эта система должна опираться на прошлый отечественный опыт, учитывать тенденции развития украинского общества, а также богатый опыт реформ в зарубежных странах.
Одним из приоритетных направлений государственной политики является становление полноценной системы местного самоуправления как одного из устоев демократического порядка в Украине. Именно поэтому главное внимание ученых, политиков и практиков сосредотачивается на нерешенных проблемах местного развития, среди которых на одном из первых мест - проблема формирования надлежащей материально-финансовой основы местного самоуправления. Это обусловлено, прежде всего, тем, что эффективное функционирование местного самоуправления в значительной мере зависит не только от объема полномочий, которыми наделены территориальные громады и создаваемые ими органы, но и от наличия в их владении и свободном распоряжении материальных, финансовых и других ресурсов, необходимых для выполнения возложенных на них задач. Вот почему укрепление материально-финансовых основ территориальных громад продолжает оставаться коренной проблемой, решение которой невозможно без формирования полноценного института коммунальной собственности как одной из предпосылок становления и развития местного самоуправления в Украине.
В диссертационной работе уделяется особое внимание комплексному исследованию истории становления коммунальной (городской, муниципальной) собственности, поскольку на основе прошлого опыта формируются основные направления развития общественных отношений в настоящее время. В ходе общественного развития экономические отношения коммунальной собственности обретали соответствующую правовую оболочку, которая совершенствовалась на каждом отдельном историческом этапе (начиная с Магдебургского права и заканчивая действующим законодательством Украины). Но процессы правового закрепления коммунальной собственности в Украине до сих пор не завершены, что обусловливает необходимость проведения дальнейших работ в этом направлении. В настоящее время на рассмотрении Верховной Рады Украины находятся несколько законопроектов, касающихся коммунальной собственности. Как свидетельствуют статистические данные, количество объектов ЕГРПОУ коммунальной формы собственности из года в год увеличивается. В частности, по состоянию на 1 января 2004 года их количество составляло 74252 [1, с.82], а на 1 января 2005 года – 77208 [2, с. 16]. Это указывает на то, что принятие закона в этой сфере будет способствовать созданию правовых основ формирования коммунальной собственности, реализации территориальными громадами прав собственника.
Представляет большой интерес для современных исследований и исторический опыт использования объектов коммунальной (городской, муниципальной) собственности в целях осуществления хозяйственной деятельности. Как ни странно, сейчас не используются или медленно развиваются те источники доходов городских бюджетов, без которых раньше не мог существовать ни один город. К ним можно отнести – местные налоги и сборы (основное место среди них занимали налог с недвижимой собственности, подоходный налог), городское недвижимое имущество (земля, леса, недра и т.д.), муниципальные предприятия (созданные, в первую очередь, на концессионной основе), муниципальные займы.
В настоящее время эффективность использования объектов коммунальной собственности во многом зависит от уровня правового обеспечения. Ведь не секрет, что органы местного самоуправления не могут полностью использовать имеющиеся у них ресурсы в виду несовершенства законодательства Украины. Казалось бы, на фоне того, что в Украине уже сделано для создания законодательной основы развития и деятельности системы местного самоуправления, такое утверждение может показаться слишком суровым. Ведь количество законов, связанных с этой сферой, уже превысило семь сотен. Это так, но количество никак не может перейти в позитивное качество: прежде всего потому, что законодательные наработки еще не сложились в единую систему. В частности, некоторые из законодательных норм внутренне противоречивы, не всегда стыкуются между собой или носят декларативный характер из-за отсутствия эффективных механизмов практического их применения. Для того чтобы существующая законодательная основа начала реально работать, нужно совершенствовать правовое регулирование многогранной деятельности органов местного самоуправления, использования материально-финансовой базы местного самоуправления и, в частности, объектов коммунальной собственности.
В научной литературе освещались отдельные проблемы использования объектов коммунальной собственности отечественными и зарубежными авторами: Т.О. Голиковой, К.А. Пивоваровым, Н.С. Тимофеевым, В.И Ханиным, Д.Г. Черник, В.И Шакуном и другими, однако необходимости комплексного исследования вопроса правового обеспечения эффективного использования объектов коммунальной собственности это не сняло.
Вышеизложенным обусловливается актуальность и целесообразность исследования по теме диссертационной работы.
Связь работы с научными программами, планами, темами. Диссертация выполнена в соответствии с планом научно-исследовательских работ Института экономико-правовых исследований Национальной академии наук Украины по теме «Экономико-правовое обеспечение развития городских систем промышленного региона» (государственный регистрационный номер 0103U005967), в которой диссертант принимал участие как соисполнитель и в пределах которой автором самостоятельно проведены исследования по вопросам правового обеспечения эффективного использования объектов коммунальной собственности.
Цель и задачи исследования. Цель исследования заключается в определении конкретных направлений правового обеспечения эффективного использования объектов коммунальной собственности, обосновании рекомендаций относительно совершенствования законодательства в этой сфере.
В соответствии с указанной целью в процессе исследования были поставлены и решены следующие задачи:
проведена периодизация истории становления и развития коммунальной собственности и законодательства в этой сфере;
обоснована целесообразность введения в правовой оборот понятия «местное хозяйство», сформулировано его определение и дано определение понятия «правовое обеспечение» относительно темы диссертации;
проанализированы полномочия органов исполнительной власти и местного самоуправления в сфере регулирования и установления тарифов на жилищно-коммунальные услуги с обоснованием необходимости их размежевания;
проанализированы полномочия местных советов относительно формирования и использования доходов местных бюджетов как объектов коммунальной собственности и определены направления совершенствования действующего законодательства;
исследованы особенности размежевания земель государственной и коммунальной собственности и обоснована необходимость устранения законодательных коллизий в этой сфере;
конкретизированы положения соответствующих законодательных актов относительно передачи государством в полном объеме в местные бюджеты средств необходимых для осуществления органами местного самоуправления предоставленных полномочий органов исполнительной власти;
обоснована необходимость внесения изменений в законодательство Украины относительно признания самостоятельности коммунальной формы собственности, регистрации прав на недвижимое имущество, обеспечения эффективного функционирования жилищно-коммунального хозяйства.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере использования объектов коммунальной собственности.
Предметом исследования является правовое обеспечение эффективного использования объектов коммунальной собственности, которая является основой деятельности органов местного самоуправления как участников хозяйственных отношений.
Методы исследования. Для полного и всестороннего изучения предмета исследования был использован комплекс общенаучных и специальных методов научного познания, среди которых диалектический, формально-логический, исторический, сравнительно-правовой, аналитико-синтетический.
Периодизацию истории становления и развития коммунальной собственности в Украине и законодательства в этой сфере осуществлено с помощью исторического метода. Сравнительно-правовой метод использовался для выявления особенностей использования объектов коммунальной собственности, формирования доходов местных бюджетов, что позволило определить преимущества соответствующего зарубежного опыта и обосновать предложения относительно оптимизации отечественного законодательства. Этот метод также был использован при анализе отдельных положений действующего законодательства Украины и нормативно-правовых актов Украины, которые утратили силу, с целью выявления преимуществ и недостатков отдельных правовых норм, в частности относительно вопроса порядка зачисления подоходного налога с физических лиц в доходную часть местных бюджетов. С помощью формально-логического, аналитико-синтетического и диалектического методов осуществлен анализ состояния законодательства Украины и соответствующих законопроектов в сфере коммунальной собственности, уточнен понятийный аппарат, а также выявлены недостатки действующего законодательства и обоснованы направления его совершенствования в контексте правового обеспечения эффективного использования объектов коммунальной собственности.
Теоретическую основу проведенного исследования составляют работы, посвященные состоянию и проблемам хозяйственного законодательства Украины, развитию и формированию материально-финансовой базы местного самоуправления. Среди них можно выделить исследования: В.Н. Амитана, Андре Жан Шарля, Г.В. Барабашева, А.Г. Бобковой, Л.А. Велихова, В.П. Вишневского, А.Г. Воронина, Гарнера Д., Р.Ф. Гринюка, М.С. Грушевского А.В. Дзеры, Г.Л. Знаменского, А.А. Лукьянченко, В.К. Мамутова, В.С. Мартемьянова, В.П. Мозолина, А. Пэюхэнена, Б.Г. Розовского, В.В. Рыбака, В.А. Устименко, А.И. Черкасова, Н.Г. Чумаченко, Н.Э. Шишкиной, В.С. Щербины и т.д.
Эмпирической основой исследования явилось законодательство Украины, международные нормативно-правовые акты, отдельные законодательные акты Германии, Италии, Российской Федерации, Франции, Швеции, статистические материалы, практика деятельности органов местного самоуправления.
Научная новизна полученных результатов заключается в том, что в диссертации комплексно исследованы проблемы правового обеспечения использования объектов коммунальной собственности и определены конкретные направления совершенствования законодательства Украины с целью повышения эффективности правового регулирования в этой сфере. Научная новизна результатов исследования подтверждается следующим.
Впервые:
проведена периодизация истории становления и развития коммунальной собственности и законодательства в этой сфере: 1) XIV –XVІII вв. – период развития городской собственности на основе Магдебургского права и с последней четверти XVIII в. «Жалованной грамоты на права и выгоды городам Российской Империи», изданной Екатериной II 21 апреля 1785 г.; 2) вторая половина XIX в. – реформы городского самоуправления (2 реформы городской собственности); 3) период СССР; 4) развитие коммунальной собственности в современной Украине;
обоснована целесообразность введения в законодательство понятия «местное хозяйство» и предложено его определение как урегулированных законом общественных отношений относительно осуществления территориальной громадой непосредственно или через органы местного самоуправления деятельности по удовлетворению социальных, экономических, культурных и иных потребностей населения путем использования закрепленных финансовых и материальных ресурсов и возможностей производственно-хозяйственного комплекса соответствующей территории;
обоснована целесообразность признания территориальной громады собственником информации о вещных правах на недвижимое имущество, которую она собирает в лице коммунальных предприятий – бюро технической инвентаризации.
Усовершенствовано:
определение понятия “правовое обеспечение” относительно темы диссертации как совокупности правовых методов и средств, направленных на установление и совершенствование правовых норм, регулирующих отношения коммунальной собственности;
положение о предоставлении местным советам прав на использование сверхплановых поступлений, в связи с чем необходимо исключить оговорку о том, что факт перевыполнения бюджета городом можно определить лишь по итогам первого полугодия и последующих отчетных периодов при условии перевыполнения доходов общего фонда местного бюджета не менее чем на 5%;
порядок зачисления платы за землю в местные бюджеты, а именно: до размежевания земель государственной и коммунальной собственности в местные бюджеты зачисляется 90 процентов средств от платы за землю, находящейся в государственной собственности; после размежевания – 100 процентов средств от платы за землю, находящейся в коммунальной собственности;
размежевание полномочий органов исполнительной власти и местного самоуправления в сфере регулирования и установления тарифов на жилищно-коммунальные услуги с отнесением к ведению исполкомов местных советов утверждения тарифов на данный вид услуг, которые предоставляются предприятиями и организациями коммунальной формы собственности, для всех категорий потребителей;
Получили дальнейшее развитие:
определение места коммунальной собственности в системе отношений собственности путем внесения изменений в Закон Украины «О собственности» относительно признания ее как самостоятельной формы и принятия в дальнейшем Закона о коммунальной собственности;
размежевание земель государственной и коммунальной собственности путем устранения противоречий в действующем законодательстве относительно перечня земель, которые не могут передаваться в коммунальную собственность, определения порядка осуществления органами исполнительной власти и местного самоуправления полномочий по распоряжению землей, обязательности государственной экспертизы землеустроительных документов, финансирования затрат, связанных с размежеванием земель;
организация лотерейной деятельности путем предоставления органам местного самоуправления прав относительно выпуска и проведения местных лотерей, что будет содействовать увеличению доходной части местных бюджетов;
положение относительно осуществления местных заимствований путем расширения прав городских советов организовывать эмиссию коммунальных (муниципальных) займов;
положение относительно передачи государством в полном объеме в местные бюджеты средств необходимых для исполнения полномочий органов исполнительной власти, делегированных органам местного самоуправления, путем конкретизации положений соответствующих законодательных актов с целью устранения коллизий;
основы налогообложения деятельности предприятий жилищно-коммунального хозяйства путем их освобождения от уплаты налога на добавленную стоимость или установления льготных ставок, что даст возможность снизить тарифы на жилищно-коммунальные услуги и увеличить поступления денежных средств в местные бюджеты;
положение относительно зачисления подоходного налога с физических лиц в полном объеме в доходную часть местных бюджетов как объектов коммунальной собственности с учетом современных экономико-правовых тенденций развития материально-финансовой базы местного самоуправления, что в свою очередь создаст предпосылки повышению заинтересованности территориальных громад в обеспечении роста заработной платы и увеличении рабочих мест;
порядок расчета рыночного сбора как составляющей части доходов местных бюджетов путем установления критерия определения его ставок.
Практическое значение полученных результатов заключается в том, что изложенные в работе выводы и предложения по совершенствованию законодательства Украины и его применению могут быть использованы в законодательном процессе и деятельности органов местного самоуправления, а также субъектов хозяйствования. Результаты исследования направлены на совершенствование правового обеспечения эффективного использования объектов коммунальной собственности. Положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе при чтении лекций и проведении практических занятий по курсам «Хозяйственное право», «Коммунальное право Украины».
Отдельные положения и выводы, сформулированные в диссертации, которые имеют дискуссионный характер, могут стать основой для дальнейших научных исследований.
Обоснованные в исследовании методические подходы к совершенствованию правового обеспечения эффективного использования объектов коммунальной собственности использованы Управлением коммунальных ресурсов Донецкого городского совета при формировании программы социально-экономического развития г. Донецка на 2005 год и бюджета г. Донецка на 2005 год (справка от 16.02.2005 г. № 01/8-373; (приложение А).
Результаты диссертационного исследования использованы при подготовке докладной записки «Щодо компенсації витрат комунальних підприємств – БТІ – у зв язку з виконанням повноважень щодо реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обмежень», которая была направлена в Министерство юстиции Украины и Комитет Верховной Рады Украины по вопросам государственного строительства и местного самоуправления (справка от 18.02.2005 г. № 299/111; (приложение Б).
Положения диссертационной работы также используются в учебном процессе Донецкого экономико-гуманитарного института (справка от 28.02.2005 г. № 134; (приложение В).
Личный вклад соискателя. Научные результаты диссертационной работы получены лично автором во время научно-исследовательских работ на протяжении 2002-2005 гг. на основе проведенного анализа законодательства Украины, зарубежных стран в сфере коммунальной собственности и практики его реализации.
Апробация результатов диссертации. Основные положения диссертационной работы докладывались и обговаривались на научно-практическом семинаре «Нові Цивільний та Господарський кодекси та проблеми їх застосування» (Харьков, 2003); III международной научно-практической конференции «Город, регион, государство: проблемы распределения полномочий» (Донецк, 2003); круглом столе «Рекомендации по внесению изменений в законодательство в связи с принятием Хозяйственного и Гражданского кодексов Украины (Донецк, 2003); международной научно-практической конференции «Актуальні проблеми управління ресурсами міського розвитку» (Донецк, 2003); международной научно-практической конференции «Хозяйственное законодательство Украины: практика применения и перспективы развития в контексте европейского выбора» (Донецк, 2004).
Публикации. Основные результаты диссертационного исследования изложены в 11 публикациях, в том числе 8 статей в научных специальных изданиях, в объеме 4,6 п.л., которые лично принадлежат автору.
| 
