|
Актуальність теми. Значимість державної служби пов язується з її роллю в реалізації функцій держави, її органів, усього державного апарату. Концепція адміністративної реформи в Україні, програмні документи Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України передбачають розбудову нової сучасної моделі державної служби, модернізацію її відповідно до світових стандартів. Метою реформування цього інституту є становлення справді професійної, високоефективної, стабільної та авторитетної державної служби. Для успішної реалізації зазначених цілей і завдань вона повинна будуватися на таких принципах: верховенства права та законності; пріоритету прав і свобод людини та громадянина; гласності та зовнішнього контролю; рівного доступу громадян до державної служби; єдності вимог, що ставляться до державної служби; професіоналізму й компетентності, етичності; обов язковості рішень вищих посадових осіб і державних органів; персональної відповідальності за невиконання або неналежне виконання посадових обов язків і службової дисципліни; політичної нейтральності та стабільності; соціальної захищеності державних службовців; поєднання державних і регіональних інтересів.
Запровадження якісно нової державної служби, на нашу думку, повинно починатися з наукового обґрунтування та законодавчого визначення її правових засад, принципів організації та функціонування, які характеризують державну службу як цілісний правовий інститут, самостійний інститут адміністративного права. Упровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади та місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян, надання управлінських послуг громадянам є одним з основних завдань державних службовців в Україні. Разом з тим, проблеми визначення системи та реалізації принципів організації й функціонування державної служби в Україні комплексно не досліджувалася, не були предметом окремої наукової роботи.
Значення принципів державної служби в процесі реформування державного управління полягає в їх здатності відбивати сутнісні риси всієї виконавчо-розпорядчої системи та самої державної служби, бути її важливим змістом і юридичним положенням у структурі однойменного правового інституту, виступати гарантом належного здійснення державними службовцями завдань держави, підтримувати авторитет державної служби, забезпечувати законність у суспільстві. Принцип державної служби є активною динамічною засадою перебудови системи органів держави та місцевого самоврядування. Відсутність правового встановлення принципів державної служби породжує бюрократизм, несправедливість, свавілля.
Деякі теоретичні аспекти визначення системи принципів організації та функціонування державної служби, їх реалізації розглядалися в різні часи в працях учених-адміністративістів, теоретиків права в процесі дослідження окремих проблем державної служби – С.С.Алексєєва, А.П.Альохіна, Г.В.Атаманчука, Д.М.Бахраха, І.Л.Бачило, К.С.Бєльського, А.А.Воробйова, В.М.Горшеньова, Д.А.Керімова, Ю.М. Козлова, А.М.Колодія, Б.М. Лазарева, О.О.Лукашової, Г.В.Мальцева, В.М.Манохіна, І.П.Пахомова, Г.І.Петрова, О.Ф.Скакун, Ю.М.Старилова, С.С.Студенікіна, Ю.О.Тихомирова, В.А.Юсупова, Л.С. Явича, В.А.Яковлєва, Ц.А.Ямпольської та ін.
В Україні дослідженню загальних аспектів цієї проблеми в сучасних умовах приділяли увагу В.Б.Авер янов, О.Ф.Андрійко, О.М.Бандурка, Ю.П. Битяк, І.П.Голосніченко, С.Д. Дубенко, В.Л. Коваленко, В.К. Колпаков, С.В. Ківалов, О.Д. Крупчан, Г.І. Леліков, В.К.Малиновський, Н.Р.Нижник, О.Д. Оболенський, О.В.Петришин, Г.Й. Ткач, В.В. Цвєтков, В.М. Шаповал та ін.
Незважаючи на важливість проблем визначення основних принципів організації та функціонування державної служби, їх аналіз у науковій літературі є неповним, епізодичним. Розгляд принципів державної служби зводиться, як правило, до їх переліку без обґрунтування їх системи, без концептуальної основи їх виділення. Недолік такого підходу бачиться в спрощенні питання про роль принципів права в регулюванні державно-службових відносин. В дисертації зроблено спробу доопрацювати наявні теоретичні розробки в цій галузі, поглибити обґрунтування місця та значення принципів в організації й діяльності державного апарату, проаналізувати умови їх реалізації з метою вдосконалення функціонування всієї системи державного управління. Остаточно нерозв язаним залишається питання законодавчої регламентації принципів організації та функціонування державної служби; система принципів, закріплена Законом України “Про державну службу”, недостатньою мірою відповідає вимогам демократичної, соціальної, правової держави, у якій людина, її права та свободи мають пріоритетний характер. Потребує додаткових зусиль формулювання в законодавстві самих принципів організації та функціонування державної служби. Визначення й нормативна фіксація цих принципів зумовлюють те, якою саме буде державна служба в Україні й відповідно як, за допомогою яких механізмів, наскільки демократично здійснюватиметься виконавча влада, наскільки ефективно діятимуть її органи. Успіх практичної реалізації принципів державної служби забезпечується врахуванням соціально-економічних, політичних, організаційних умов, на що ми також звертаємо увагу в цьому дослідженні.
Дисертацію виконано з урахуванням сучасних розробок суспільних наук. Її нормативною базою стали Конституція України, чинні основоположні законодавчі й інші нормативно-правові акти. Оскільки дослідження має комплексний характер, разом з юридичною вивчалася політична та соціологічна література, публікації в пресі, статистичні матеріали та результати конкретних соціологічних досліджень.
Зв язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційного дослідження перебуває в безпосередньому зв язку з державними планами та програмами науково-дослідної роботи й відповідає планам наукових досліджень Міністерства внутрішніх справ України (“Пріоритетні напрями фундаментальних і прикладних досліджень навчальних закладів та науково-дослідних установ МВС України на період 2002-2005 років”, затверджені наказом МВС України № 635 від 30 червня 2002 р.), Плану науково-дослідної роботи Луганської академії внутрішніх справ імені 10-річчя незалежності України. Актуальність цього напрямку досліджень підтверджується положеннями Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженої указом Президента України № 810 від 22 липня 1998 р.
Мета й завдання дослідження полягають у розробці загальної теоретичної концепції принципів державної служби, удосконаленні правового регулювання організації та функціонування державної служби в Україні, виявленні сутності, змісту, побудови їх системи з метою надання рекомендацій і внесення конкретних пропозицій до чинного законодавства. Для досягнення поставленої мети вирішуються наступні завдання: - навести оцінку соціально-правового значення принципів права в регулюванні державно-службових відносин;
- проаналізувати наявні в науковій літературі погляди щодо правової природи принципів державної служби, визначення їх поняття та сутнісних рис;
- дослідити систему принципів державної служби, проаналізована її теоретична модель;
- розкрити роль, місце принципів організації та функціонування в системі принципів державної служби;
- здійснити аналіз чинного законодавства щодо правової регламентації принципів організації та функціонування державної служби;
- розробити нормативну модель системи принципів державної служби для подальшого використання в оновленому Законі України “Про державну службу”, визначити зміст тих з них, які в умовах реформування інституту державної служби набувають особливої актуальності;
- проаналізувати соціально-економічні, політичні умови реалізації принципів державної служби; внести конкретні пропозиції щодо напрямків удосконалення державної служби в умовах розбудови в Україні правової держави та виробити рекомендації щодо їх практичної реалізації. Об єктом дослідження є суспільні відносини, що складаються в галузі організації та функціонування державної служби. Предметом дослідження є принципи організації та функціонування державної служби, їх становлення й розвиток у практичній діяльності органів державної влади й у законодавстві України.
Методи дослідження. У дисертаційному дослідженні використовувались сучасні загальнонаукові методи та прийоми пізнання, наукові концепції державного управління, адміністративного права, політології, соціології тощо. Для одержання найбільш достовірних наукових результатів у роботі використовувалися діалектичний, структурно-функціональний, системно-структурний, порівняльно-правовий, історичний, конкретно-соціологічний та інші методи.
За допомогою інструментів діалектики – аналізу, синтезу, аналогії нами визначено підходи до поняття, ознак, функцій принципів права в регулюванні адміністративних правовідносин (підрозділ 1.1), особливості принципів організації та функціонування державної служби, сформульовано їх поняття, проаналізовано їх роль у регулюванні управлінських відносин (підрозділи 1.2, 1.3). На підставі структурно-функціонального й системно-структурного методів проведено класифікацію принципів державної служби, обґрунтовано місце й значення принципів організації та функціонування в системі принципів державної служби (підрозділ 1.4). Зазначені наукові прийоми, а також порівняльно-правовий метод дали можливість здійснити аналіз національного та зарубіжного законодавства, на основі чого було дано характеристику окремих принципів організації та функціонування державної служби, вироблено пропозиції щодо їх практичної реалізації (розділ 2), напрямків удосконалення діяльності державної служби й правового регулювання суспільних відносин у цій галузі (підрозділ 3.3). Історичний та соціологічний методи були застосовані при збиранні, аналізі інформації, з ясуванні соціально-економічних та політичних умов упровадження принципів державної служби (підрозділ 3.1).
Наукова новизна одержаних результатів. В умовах необхідності удосконалення правового регулювання інститутів влади важливим є розгляд фундаментальних правових основ державної служби — принципів її організації та функціонування. Дисертація є однією з перших наукових робіт, де комплексно проаналізовано проблему становлення й розвитку в сучасних умовах принципів організації та функціонування державної служби. На підставі проведеного дослідження вироблено їх загальнотеоретичну концепцію, систему, пропозиції щодо внесення змін у чинне законодавство і шляхів їх практичної реалізації.
У межах цієї наукової роботи нами сформульовано низку понять, положень, висновків. До основних з них відносимо такі:
уперше:
- наведено авторське поняття принципів організації та функціонування державної служби, під якими слід розуміти систему ідей, ціннісних орієнтирів, виражених у Конституції України, інших нормативно-правових актах, яка відбиває закономірності та тенденції розвитку і напрями організації та здійснення державними органами та державними службовцями діяльності щодо реалізації задач і функцій держави;
- обґрунтовано класифікаційні особливості принципів державної служби, а саме щодо виокремлення на підставі спрямованості змісту або цільового призначення загальних принципів, принципів організації та принципів функціонування;
- надано комплексну характеристику окремих принципів організації та функціонування державної служби, яка охоплює формулювання та аналіз змісту принципу, його нормативно-правові закріплення та гарантії реалізації, обґрунтування актуальності та подальшого практичного впровадження, взаємозв язок з іншими принципами державної служби тощо;
- розроблено та надано рекомендації щодо законодавчого закріплення механізму практичної реалізації принципів державної служби, основу якого складають такі його елементи: система принципів державної служби, формула принципу державної служби, функціонально-правовий інструментарій, адміністративні процедури в сфері державного управління, система державного і громадського контролів за діяльністю державних службовців, відповідальність за невиконання або неналежне виконання обов язків державними службовцями;
удосконалено:
- систему принципів організації та функціонування державної служби шляхом віднесення до неї принципів, які спрямовані на досягнення цілей і вирішення задач оновленої державної служби, встановлення єдиного механізму щодо забезпечення її високопрофесійності та ефективності, зокрема принципів рівного доступу громадян до державної служби, політичної нейтральності, соціальної захищеності державних службовців тощо;
- нормативну модель системи принципів державної служби за допомогою внесення пропозицій щодо прийняття нової редакції відповідної статті Закону України “Про державну службу”: „Стаття . Принципи державної служби. Державна служба в Україні ґрунтується на таких принципах: верховенства права та законності; пріоритету прав і свобод людини та громадянина; гласності та зовнішнього контролю; рівного доступу громадян до державної служби; єдності вимог, що пред являються до державної служби; професіоналізму і компетентності, етичності; обов язковості рішень вищих посадових осіб і державних органів; персональної відповідальності за невиконання або неналежне виконання посадових обов язків і службової дисципліни; політичної нейтральності та стабільності; соціальної захищеності державних службовців; поєднання державних і регіональних інтересів.”;
набули подальшого розвитку:
- теоретичне обґрунтування значення в регулюванні адміністративних, управлінських, державно-службових відносин принципів права, як вихідних ідей, що обумовлюють єдність правого регулювання, відбивають в нормах права закономірності та тенденції розвитку суспільного життя, організації та функціонування державного управління, його складових;
- розуміння принципів державної служби, їх природи і соціального значення з позицій системного підходу, тобто з урахуванням їх взаємозв язку з принципами конституційного ладу української держави, принципами адміністративного права та державного управління, що має на меті забезпечення надійного захисту прав і свобод людини, дотримання міжнародних норм;
- наукові погляди відносно шляхів дослідження системи принципів державної служби, пов язаними з визначенням системних властивостей принципів організації та функціонування в регулюванні державно-службових відносин, що обумовлено їх спрямованістю на забезпечення нормальної життєдіяльності державної служби, відбивання характеру та специфіки функцій і задач, що покладаються на державних службовців, а також організаційно-правових вимог, які визначають їх діяльність, функціонування всього державного апарату.
Практичне значення одержаних результатів. Сформульовані в дисертації висновки та теоретичні положення сприятимуть подальшому розвитку науки загальної теорії держави, адміністративного права, насамперед, ті їх розділи, які вивчають принципи права, та слугуватимуть подальшій науковій розробці проблем упровадження принципів державної служби в управлінську практику. Практичне значення одержаних результатів також зумовлюється актуальністю комплексу пропозицій щодо удосконалення чинного законодавства, реалізація яких сприятиме створенню в Україні принципово нової державної служби, що відповідатиме вимогам демократичної, соціальної, правової держави, посиленню забезпечення прав і свобод громадян у галузі виконавчої влади. Відповідні авторські пропозиції щодо внесення змін до Закону України “Про державну службу” були розглянуті на засіданні Комітету законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності Верховної Ради України, про що отримана позитивна відповідь із зазначенням перспективи їх урахування в удосконаленні державної служби (лист № 6-19/14-759 від 29.05.05).
Значення цього дослідження для правотворчої практики України вбачається в тому, що його висновки можуть сприяти підвищенню якості нормативно-правових актів, у цілому правового регулювання державно-службових відносин. Значну частину матеріалів дослідження присвячено питанням правозастосовчої діяльності державних органів.
Положення дисертації доцільно використовувати в навчальному процесі, освітніх програмах підвищення кваліфікації державних службовців, правового виховання населення. Апробація результатів дисертації. Підсумки дослідження проблеми в цілому, його окремих положень, а також отримані узагальнення й висновки доповідалися на міжнародних науково-практичних конференціях: “Університет і регіон” (м. Луганськ, 5 – 6 грудня 2001 року); “Проблеми й напрямки формування світогляду майбутніх працівників органів внутрішніх справ” (м. Запоріжжя, 11-12 грудня 2003 року); “Проблеми удосконалення правового регулювання місцевого самоврядування в Україні” (м. Харків, 25 травня 2004 року); “Запорізькі правові читання” (м. Запоріжжя, 30 червня – 1 липня 2004 року). Результати дослідження неодноразово обговорювалися на засіданнях кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності Луганської академії внутрішніх справ МВС імені 10-річчя незалежності України.
Публікації. Основні положення та висновки, сформульовані в дисертації, знайшли відображення в 12 публікаціях, з яких 8 статей опубліковано у фахових наукових виданнях, та 3 тезах наукових повідомлень.
Структура роботи зумовлена її метою та завданнями. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, тринадцяти підрозділів, висновків, списку використаних джерел (248 найменувань), одного додатка. Повний обсяг дисертації становить 196 сторінки, з яких 175 – основний зміст.
|
