|
Актуальність теми дослідження. Одним із головних чинників стабілізації економіки нашої держави на сучасному етапі соціально-економічних перетворень є законне та ефективне використання бюджетних коштів, що вимагає впровадження дієвого контролю за даним процесом. Саме цим було обумовлено прагнення держави створити Рахункову палату з наділенням її відповідними контрольними повноваженнями. Останнім часом і в політичних колах, і в науці велика увага приділяється проблемі ефективності та результативності діяльності Рахункової палати, активно досліджуються її взаємовідносини із виконавчою гілкою влади. Проте, єдиних концептуальних підходів щодо вирішення даної проблеми не вироблено. Цьому в значній мірі сприяє наявність протиріч і прогалин у діючому законодавстві України, яке регулює функціонування даного органу. Норми Закону України “Про Рахункову палату” не створюють відповідного підґрунтя для реалізації завдань і функцій, покладених на Рахункову палату. Як наслідок цього, доводиться констатувати, що по багатьом аспектам існуючий організаційно-правовий механізм здійснення контролю за використанням коштів державного бюджету не сприяє вирішенню проблем сьогодення, що негативно впливає на формування політики, розвиток законодавства, безумовно, на діяльність самої Рахункової палати. Актуальність теми дослідження обумовлюється також недостатнім ступенем її наукової розробки в доктрині національного адміністративного права. В різні періоди під різними кутами зору до проблеми функціонування Рахункової палати зверталися вітчизняні вчені, зокрема, Ю.Г. Барабаш, І.К. Залюбовська, О.А. Кузьменко, О.В. Мельник, Л.А. Савченко, Н.В. Сидорова, І.П. Устинова, М.В. Харенко, В.С. Шестак. Однак до цього часу у вітчизняній правовій науці відсутня спеціальна теоретична розробка організаційно-правового забезпечення діяльності Рахункової палати.
В зарубіжній, особливо західноєвропейській правовій науці, протягом останніх десятиріч проблема функціонування органів, подібних за своїм функціональним призначенням Рахунковій палаті в Україні, стала однією з актуальних, що жваво обговорювалося як на концептуальному рівні, так і на рівні конкретно-правового аналізу. В країнах Європи накопичений не тільки теоретичний досвід, а й практика законодавчого регулювання діяльності зазначених органів та застосування відповідного законодавства. Але проблеми, пов язані з особливостями організаційно-правового забезпечення їх діяльності залишаються прогальними в європейській та світовій літературі. Недостатній рівень розробленості відповідної проблеми у вітчизняній науці, певна однобічність в її дослідженнях за кордоном стали вирішальними факторами у виборі теми даного дисертаційного дослідження.
Сформульовані в дисертації методологія дослідження, теоретичні висновки та практичні рекомендації ґрунтуються на роботах вітчизняних і зарубіжних вчених, зокрема: В.Б. Авер янова, С.С. Алексєєва, О.Ф. Андрійко, В.В. Андріюка, Г.В. Атаманчука, В.Д. Бакуменка, Д.М. Бахраха, І.Л. Бачило, Ю.П. Бітяка, А.Б. Венгерова, Н.А. Волкова, П.Б. Евграфова, К. Кернса, Ю.М. Козлова, О.Д. Крупчана, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарєва, О.Є. Луньова, Ю.О. Любовича, О.А. Машкова, В.П. Нагребельного, Н.Р. Нижник, Г.І. Петрова, В.Ф. Погорілка, Т. Сааті, В.К. Симоненка, Ю.Н. Старилова, М.С. Студенікіної, Ю.М. Тихомирова, Б.Н. Топорніна, Ф.Д. Фіночка, В.В. Цвєткова, М.В. Цвіка, В.М. Шаповала, Ю.С. Шемшученка та інших.
Зв язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана у відділі проблем розвитку національного законодавства Інституту законодавства Верховної Ради України відповідно до планової теми “Організація моніторингу ефективності чинного законодавства та прогнозування наслідків його застосування” № РК 0104U006941.
- Метою дослідження є вирішення теоретичних та науково-практичних питань, що пов язані з вивченням, аналізом та удосконаленням організаційно-правового забезпечення діяльності Рахункової палати, яке б гарантувало законне та ефективне використання коштів державного бюджету України; здійснення комплексного системного аналізу положень як національного, так і зарубіжного законодавства, теоретичних і практичних розробок із зазначених питань. Виходячи з цього, основна увага дисертанта зосереджується на вирішенні наступних основних завдань: визначити правову природу Рахункової палати;
- визначити і розкрити принципи організації та діяльності Рахункової палати і гарантії їх реалізації;
- дослідити співвідношення функцій і повноважень Рахункової палати;
- проаналізувати правову природу актів Рахункової палати;
- визначити ступінь впливу організаційно-правового забезпечення діяльності Рахункової палати на її ефективність; проаналізувати внутрішню структуру Рахункової палати, встановити її відповідність функціям; розробити пропозиції щодо удосконалення правового регулювання структури та функцій Рахункової палати; виявити тенденції розвитку системи органів Рахункової палати та визначити основні шляхи удосконалення правового регулювання її створення та функціонування;
- визначити взаємозв язок етичної поведінки членів Рахункової палати з ефективністю її діяльності, розробити перелік етичних вимог;
- дослідити досвід зарубіжних країн з питань організації та діяльності органів, подібних за своїм функціональним призначенням до Рахункової палати, та розробити пропозиції щодо можливості його використання в організації та діяльності Рахункової палати в Україні.
Об єктом дисертаційного дослідження є суспільні відносини, що виникають в процесі розвитку організаційної системи, реалізації функцій та повноважень Рахункової палати, спрямованих на забезпечення законного та ефективного використання коштів державного бюджету України. Предметом дисертаційного дослідження є теоретико-правові та організаційно-правові засади діяльності Рахункової палати, законодавство України та зарубіжних країн з питань організації та діяльності органів, подібних за своїм функціональним призначенням до Рахункової палати в Україні. Методи дослідження. Наукове дослідження ґрунтується на комплексі загальних та спеціальних методів пізнання, що дозволило проаналізувати стан та визначити перспективи удосконалення організаційно-правового забезпечення діяльності Рахункової палати. У роботі широко використовувались: індуктивний та дедуктивний методи для узагальнення і аналізу чинного законодавства та практики його застосування в діяльності Рахункової палати; порівняльно-правовий метод для аналізу національних нормативно-правових актів зарубіжних країн з питань організації та діяльності аналогічних Рахунковій палаті органів; історико-правовий метод для вивчення генезису та еволюції правового регулювання контролю за використанням бюджетних коштів; методи аналогії, аналізу та екстраполяції для визначення перспектив розвитку і удосконалення Рахункової палати; соціологічний, статистичний та інші методи для забезпечення вирішення поставлених наукових завдань дисертаційного дослідження.
Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що вперше в національній науці адміністративного права проведене системне, комплексне монографічне дослідження організаційно-правового забезпечення діяльності Рахункової палати. Наукові положення, що найбільшою мірою розкривають новизну дослідження, зводяться до наступного:
1. Вперше обґрунтовано визначення правової природи Рахункової палати, виходячи із наявності в неї державно-владних повноважень, як конституційного органу державної влади, який не відноситься до жодної з закріплених Конституцією України гілок влади; доведено, що Рахункова палата здійснює контрольну функцію державного управління в сфері використання коштів державного бюджету, при цьому термін державне управління розуміється у широкому аспекті.
2. Дістали подальшого розвитку принципи організації та діяльності Рахункової палати; доведено, що вказані принципи є основоположними ідеями, закріпленими в Законі України "Про Рахункову палату", визначають особливий характер змісту та розповсюджуються на всі етапи її діяльності, складають загальну систему та діють у взаємозв язку.
3. Вперше визначено гарантії реалізації кожного з принципів організації та діяльності Рахункової палати, розкрито їх зміст. Сформульовані пропозиції щодо їх законодавчого закріплення.
4. Розроблено класифікацію функцій Рахункової палати, запропоновано на законодавчому рівні закріпити за Рахунковою палатою здійснення консультативної, інформаційної, координаційної та функції прогнозування; обґрунтовується висновок, про необхідність поділу аналітично-експертної функції на аналітичну та експертну з відповідним їх правовим закріпленням; формулюються пропозиції щодо удосконалення правового регулювання функцій та повноважень Рахункової палати в напрямку забезпечення їх відповідності.
5. Вперше визначена правова природа актів Рахункової палати; з метою вдосконалення існуючих механізмів їх реалізації пропонується класифікація актів Рахункової палати в залежності від різних критеріїв; доведено, що механізм забезпечення реалізації актів Рахункової палати законодавчо не закріплений, розроблені пропозиції щодо його правової регламентації. Доведено необхідність розширити повноваження Колегії Рахункової палати як апеляційної інстанції по перегляду основних актів Рахункової палати; визначено коло суб єктів, наділених правом подання клопотань.
6. Дістали подальшого розвитку положення щодо ефективності діяльності Рахункової палати: в якості критерію її оцінки запропоновано відповідність отриманого результату поставленим завданням і досягненню бажаного суспільно-корисного результату; останній вбачається в забезпеченні законного та ефективного використання коштів державного бюджету. Пропонується авторський підхід до визначення Рахункової палати як органу з аналітично-прогностичною спрямованістю, теоретично доведено ефективність запропонованого; обґрунтовано доцільність розширення повноважень Рахункової палати в сфері нормотворчості, формуванні правової бази, активізації інформування суспільства.
7. Дістали подальшого розвитку обґрунтування розширення повноважень Рахункової палати щодо здійснення контролю за коштами місцевих бюджетів. 8. Доведено необхідність наділення Рахункової палати правом законодавчої ініціативи та закріплення обов язку щодо проведення обов язкової експертизи нормативно-правових актів з фінансово-бюджетних питань. 9. Вперше на основі аналізу характеру взаємовідносин між структурними підрозділами Рахункової палати проаналізована її внутрішньо-організаційна структура. Запропоновано авторську концепцію функціонування структурних підрозділів Рахункової палати, сформульовані рекомендації щодо удосконалення внутрішньо-організаційних зв язків між ними.
10. Дістали подальшого розвитку пропозиції щодо створення регіональних структур Рахункової палати; доведено, що в основу розвитку системи органів Рахункової палати має бути покладений принцип централізації. 11. Вперше обґрунтовується необхідність нормативного закріплення переліку етичних вимог до членів Рахункової палати та дисциплінарних стягнень, які можуть застосовуватись у разі їх порушення; доводиться необхідність наділення Колегії Рахункової палати юрисдикційними повноваженнями щодо розгляду справ про притягнення до дисциплінарної відповідальності членів Рахункової палати.
Теоретичне і практичне значення одержаних результатів. Сформульовані в роботі концептуальні положення, висновки та практичні рекомендації сприятимуть більш глибокому розумінню сучасного стану організаційно-правового забезпечення діяльності Рахункової палати, ступеня його впливу на її ефективність; визначення напрямів розв язання пов язаних з цим теоретичних і практичних проблем. Теоретичні положення і висновки, обґрунтовані в дисертаційній роботі, можуть бути використані безпосередньо у навчальному процесі при викладенні курсів навчальних дисциплін (“Адміністративне право”, “Фінансове право”), написанні підручників, подальших наукових розробок із цієї проблеми. Висновки і рекомендації щодо вдосконалення чинного законодавства можуть бути використані в нормотворчій діяльності, а також у правозастосовній діяльності при розгляді справ, пов язаних із порушенням чинного законодавства щодо використання бюджетних коштів.
Апробація результатів дисертації. Результати дисертаційного дослідження були оприлюднені автором на міжнародних та вітчизняних наукових, науково-практичних конференціях і семінарах, і пройшли апробацію в Рахунковій палаті, а саме:
- міжнародному просвітницькому семінарі "Європейське законодавство про свободу інформації та вдосконалення українського законодавства" (м. Київ, 28-29 вересня 2000 року); міжнародній науково-практичній конференції "Європа - Японія -Україна: шляхи демократизації державно-правових систем" (м. Київ, 17-20 жовтня 2000 року); міжнародній конференції "Аудит державних фінансів. Роль та значення фінансового контролю в удосконаленні системи управління державними фінансами: функції парламенту, внутрішнього та зовнішнього аудиту" (м. Київ, 4-5 квітня 2003 року); в Рахунковій палаті під час захисту роботи за темою "Етика службової поведінки членів Рахункової палати" перед Комісією під головуванням заступника Голови Рахункової палати та за участі керівництва проекту ТАСІС (м. Київ, 4 березня 2004 року);
- міжнародній науково-практичній конференції "Адміністративне право в контексті європейського вибору України" (м. Київ, 6-7 лютого 2004 року); міжнародній конференції "Свобода інформації, прозорість та електронне урядування: погляд громадянського суспільства" (м. Київ, 15 травня 2004 року).
Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладені автором у восьми наукових публікаціях, у тому числі в одній монографії (обсягом 10,32 друкованих аркушів), у 4 статтях, 3 з яких у фахових наукових виданнях, 3 тезах доповідей, надрукованих за матеріалами конференцій.
Структура та обсяг дослідження. Дисертація складається із вступу, двох розділів, якими охоплюються вісім підрозділів, висновки до розділів, узагальненого висновку, списку використаних джерел (347 найменувань). Загальний обсяг дисертації складає 224 сторінки, з яких 189 - основний зміст.
| 
