|
Розвиток України у напрямку побудови демократичної правової держави не може відбуватися без встановлення надійних правових гарантій вільного і безпечного існування особи в суспільстві. Конституція України у розділі II закріпила основні опрацьовані світовою теорією й практикою демократії невідчужувані (природні) права та свободи людини і громадянина. Поступово на основі загальновизнаних гуманістичних демократичних цінностей оновлюється масив законодавчих актів України. Утверджуючи верховенство закону в системі законодавства як умови забезпечення прав і свобод людини і громадянина, Конституція України визначила межі діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування щодо їх владного впливу на суспільство, а режим законності виключним способом функціонування цих носіїв владних повноважень. В системі законодавства України значне місце займають підзаконні нормативно-правові акти, тому велике значення має наукове дослідження проблем забезпечення їх законності.
Актуальність теми дослідження. Сучасні реалії вимагають усвідомлення теоретико-методологічних основ забезпечення верховенства закону в системі законодавства України. Правове регулювання сьогодні набуває значення провідної форми державного управління. Але норми права, що приймаються суб єктами виконавчо-розпорядчих повноважень, тільки тоді можуть слугувати підставою для поведінки громадян і організацій, коли вони відповідають положенням Конституції та законів України. Тому особливого значення в сучасних умовах набувають проблеми досягнення законності змісту підзаконних нормативно-правових актів, які видаються передусім органами виконавчої влади з метою реалізації законів, виконання ними державно-управлінських завдань.
Принцип законності за умов утвердження конституційної демократії за роки після проголошення незалежності Україною крок за кроком набуває свого реального змісту у порівнянні з часами СРСР. В радянський період за обставин панування адміністративно-командної системи і дефіциту законів, нормативні акти управління фактично замінювали їх [1; с.258]. У громадян в цілому сформувалося спотворене розуміння категорії законності, відзначалося негативне до неї ставлення [2; с.3-16]. Означені тенденції громадської правосвідомості проявлялися й у перше десятиліття незалежного розвитку української держави, коли апарат управління продовжував працювати по інерції і не було ще прийнято достатньої кількості якісних законів. Наведене не сприяло теоретичним дослідженням у вітчизняній юридичній науці проблем функціонування та забезпечення реалізації принципу законності [3; с.5, 88] (в радянський період проблемами законності підзаконних нормативно-правових актів займалися С.М. Братусь, Р.Ф. Васильєв, С.Л. Зивс, О.А. Лук янова, О. Ф. Ноздрачев, С.В. Поленіна, О.Ф. Шебанов, Ц.А. Ямпольська та інші визначні вчені –юристи).
У сучасній юридичній літературі спроби концептуального осмислення механізмів забезпечення законності змісту нормативно-правових актів органів виконавчої влади, недопущення обмеження законних прав та інтересів особи за допомогою засобів судочинства мали місце в роботах І.П. Голосніченка, І.Б. Коліушка, О.Д. Крупчана, М.Ф. Стахурського, В.С. Стефанюка, М.М.Тищенка та ін. Разом з тим, щодо проблем реалізації контрольної діяльності компетентними органами державного управління у нормотворчій сфері (передусім діяльності органів юстиції) відповідні наукові дослідження не проводилися. В сучасній юридичній науці зостаються ще недостатньо вивченими потенціал і значення засобів юридичної техніки для досягнення законності положень підзаконних нормативно-правових актів.
Дослідження питань нормотворчої діяльності, що проводяться в останні роки, стосуються в першу чергу шляхів реалізації конституційної ідеї про зростання ваги закону в регулюванні суспільних процесів у державі. Що ж до проблем підзаконних нормативно-правових актів, то вони залишаються поза увагою науковців. Попри те, що з року в рік кількість законів в нашій державі збільшується, число підзаконних нормативно-правових актів, які приймаються органами виконавчої влади, зростає ще більш динамічно. Так, якщо у 1995 році органами державної влади було прийнято 4100 нормативно-правових актів, з яких 153 закони (3,7%), в 1997 році – понад 6000, у тому числі 196 законів (3,3 %), то у 2004 році – в межах держави набули чинності близько 14500 нормативно-правових актів, з яких 330 закони (2,2%), а усі інші – підзаконні джерела права. Зазначене значно підвищує важливість досліджуваної проблеми ,ставить завдання розробки теоретико-методологічних засад підзаконного нормотворення та відповідних пропозицій щодо законодавчого врегулювання цієї діяльності органами управління.
Питання про необхідність вирішення проблем підвищення наукового рівня супроводження діяльності із забезпечення законності змісту нормативно-правових актів органів виконавчої влади піднімалась в наукових роботах провідних представників вітчизняної науки конституційного та адміністративного права, а також теорії держави і права : В.Б. Авер янова, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурки, В.М. Гаращука, А.П. Зайця, Р.А.Калюжного, О.В. Константого, Є.Б. Кубка, О.М. Мироненка, Є.В. Назаренко, Н.Р. Нижник, В.Ф. Опришка, П.І. Рабіновича, А.О. Селіванова, О.Ф. Скакун, В.С. Стефанюка, В.Я. Тація, Ю.М. Тодики, В.М. Шаповала, Ю.С. Шемшученка та інших.
Викладене свідчить про актуальність обраної теми дисертаційного дослідження, пояснює вибір її структури, змісту, а також наукового, нормативно-правового та емпіричного матеріалу, який використовувався під час написання роботи.
Зв язок дослідження з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до теми науково-дослідних робіт кафедри правового регулювання економіки Київського національного економічного університету “Проблеми правового забезпечення соціально-економічного та політичного розвитку України” (номер державної реєстрації 0102 V 006315).
Роль автора у виконанні цих науково-дослідних робіт полягає в системному дослідженні організаційно-правових проблем забезпечення законності підзаконних нормативно-правових актів та в наданні відповідних пропозицій щодо вдосконалення чинного законодавства.
Зміст та основні положення дисертаційного дослідження знайшли теоретичне обґрунтування, виходячи із практичних потреб, які відповідають основним завданням здійснення правової реформи в Україні (вони, зокрема визначені Законом України “Про загальнодержавну Програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу” від 18.03.2004 р.; Указами Президента України: „Про заходи щодо вдосконалення нормотворчої діяльності органів виконавчої влади” від 09.02.1999 р. №145/99; „Про поліпшення організації законопроектної діяльності” від 26.11.2003 р. №1348/2003). Мета та завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у здійсненні комплексного наукового аналізу проблем застосування та дії принципу законності у сфері нормотворчої діяльності суб єктів державного управління в Україні, визначенні сутності, особливостей і місця підзаконних нормативно-правових актів в національній системі джерел права, виробленні пропозицій щодо оптимізації способів забезпечення законності їх змісту, зокрема шляхом удосконалення діяльності органів юстиції України з державної реєстрації та правової експертизи даних джерел права.
Відповідно до поставленої мети автором в дисертації зроблена спроба обґрунтувати та вирішити такі науково та практично значимі завдання:
- за допомогою методу історичного аналізу дослідити еволюцію уявлень про законність як базову суспільно-правову категорію для встановлення сучасного її розуміння, у тому числі і в нормотворчій сфері, виявити найбільш характерні тенденції та перспективи застосування відповідних її вимог під час підготовки і прийняття нормативно-правових актів органами виконавчої влади;
- з ясувати конституційні засади здійснення підзаконного правового регулювання суб єктами державного управління та особливості їх діяльності з забезпечення законності положень їх нормативно-правових актів;
- конкретизувати основні властивості і риси закону як провідної правової форми упорядкування суспільних відносин в Україні для ефективної реалізації конституційного принципу верховенства його положень щодо процедур підзаконної нормотворчої діяльності органів виконавчої влади, так і щодо змісту нормативно-правових актів, які при цьому видаються;
- встановити основні особливості й опрацювати сучасну дефініцію поняття “підзаконні нормативно-правові акти”, враховуючи ту обставину, що після проголошення незалежності України та започаткування побудови системи органів держави на основі принципу поділу державної влади, означені проблеми цієї найбільш численної групи джерел національного права не отримали достатнього усвідомлення у вітчизняній юридичній науці;
- здійснити класифікацію підзаконних нормативно-правових актів виходячи з прикладних потреб найбільш ефективного забезпечення законності їх змісту та форми, і передусім за допомогою відповідних механізмів контролю в системі органів виконавчої влади, діяльності органів юстиції України;
- визначити потенційні можливості використання прийомів та засобів юридичної техніки для забезпечення законності підзаконних нормативно-правових актів, окреслити основні прийнятні для цього їх види;
- проаналізувати сучасний стан дотримання органами виконавчої влади принципу законності під час провадження ними нормотворчих дій, формулюванні конкретних загальнообов язкових підзаконних правил поведінки, виявити найбільш характерні види порушень, які мають при цьому місце, для надання рекомендацій та пропозицій щодо їх запобігання, оптимізації виконання відповідних функцій державного управління;
- встановити шляхи та засоби удосконалення практичної діяльності органів юстиції України щодо забезпечення законності процедур прийняття положень підзаконних нормативно-правових актів;
сформулювати конкретні пропозиції щодо удосконалення, розвитку правових основ для нормотворчої діяльності органів виконавчої влади, а також здійснення контролю за законністю їх нормативно-правових актів, удосконалення інституту відповідальності посадових осіб органів управління за неналежну реалізацію ними нормотворчих функцій. Об єктом дослідження є комплекс суспільних відносин, пов язаних з організацією, здійсненням та правовим регулюванням діяльності компетентних органів державної влади щодо забезпечення законності підзаконних нормативно-правових актів на етапі їх розробки, погодження, правової експертизи, прийняття та набрання чинності.
Предметом дослідження є організаційно-правові питання застосування і дії конституційного принципу законності у сфері нормотворчої діяльності органів виконавчої влади, властивості та типові риси підзаконних нормативно-правових актів, шляхи і засоби забезпечення відповідності змісту та форм цих джерел права положенням Конституції та законів України за допомогою реалізації відповідних повноважень органами юстиції України.
Методи дослідження. У процесі проведення дослідження використовувалися наступні методи наукового дослідження:
- діалектичний – застосування якого дало можливість, по-перше, проаналізувати погляди щодо поняття, особливостей і аспектів законності у суспільній свідомості та державно-правовому житті, у тому числі й у сфері нормотворчої діяльності органів державного управління, механізмів і засобів забезпечення відповідності її вимогам змісту підзаконних нормативно-правових актів у взаємозв язку та розвитку, зробити на підставі цього відповідні узагальнення; по-друге, здійснити класифікацію підзаконних нормативно-правових актів шляхом виявлення основних зв язків і взаємозалежності між ними, характеру “співвідношень” окремих з них із законом як актом, що має вищу юридичну силу в системі законодавства України; по-третє, встановити основні причини і види порушень принципу законності у нормотворчій діяльності органів виконавчої влади, сформулювати низку рекомендацій щодо запобігання їх прояву у майбутньому, удосконалення законодавчого регулювання цієї сфери суспільних відносин;
- історико–правовий - звернення до питань розвитку наукової концепції законності дозволило встановити сучасне розуміння цього визначального принципу функціонування суспільства та держави, особливості його прояву і дії у нормотворчій сфері, визначити шляхи, а також перспективи врахування даної вимоги при формуванні системи законодавства України в майбутньому;
- системно-структурний – уможливив визначення місця прийомів та засобів юридичної техніки в системі методів забезпечення законності змісту та форми нормативно-правових актів органів виконавчої влади, проведення класифікації підзаконних нормативно-правових актів за органами влади, що їх видають, сприяв визначенню недоліків та прогалин у діяльності органів юстиції із забезпечення законності в управлінській нормотворчій сфері;
- статистичного аналізу - дозволив визначити тенденції розвитку системи законодавства України, встановити місце у ній підзаконних нормативно-правових актів, стан дотримання посадовими особами органів виконавчої влади у їх нормотворчій діяльності норм Конституції та законів України, шляхи і засоби оптимізації, покращення цієї управлінської роботи;
- логіко-семантичний - сприяв поглибленню та розвитку категорійного апарату юридичної науки, у тому числі й теорії адміністративного права, зокрема щодо розуміння та застосування принципу законності у сфері нормотворчої діяльності органів державного управління, оновленню визначень правових понять “підзаконний нормативно-правовий акт”, “принцип верховенства закону”, “нормотворча експертиза”, “державна реєстрація нормативно –правових актів органів виконавчої влади”, “шляхи і засоби забезпечення законності підзаконних нормативно-правових актів”.
Теоретичною основою дослідження є фундаментальні положення загальної теорії держави і права, конституційного права, теорії управління, адміністративного та інформаційного права, філософії та соціології права щодо категорії законності і способів її забезпечення у нормотворчій діяльності органів виконавчої влади, сформульовані у працях як вітчизняних, так і зарубіжних фахівців.
Практичну основу роботи склали дані і статистична інформація щодо нормотворчої діяльності Верховної Ради України, Президента України, центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, положення Конституції та законів України, нормативно-правових актів Глави держави, Уряду, Міністерства юстиції України, рішення Конституційного Суду України, практика діяльності органів юстиції щодо державної реєстрації нормативно-правових актів органів виконавчої влади, що мають міжвідомчий характер або стосуються конституційних прав і свобод громадян, рішення судів загальної юрисдикції у справах про оскарження нормативних актів управління.
Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є першим у вітчизняній юридичній науці дослідженням теоретичних, організаційно-правових проблем забезпечення законності підзаконних нормативно-правових актів органами юстиції України. В результаті проведеного дослідження автором сформульовано низку нових наукових положень і висновків.
- Вперше виділено і проаналізовано нормотворчий аспект законності як визначального принципу формування підзаконної системи правового регулювання в Україні, нормотворчої діяльності органів виконавчої влади; опрацьовано сучасний зміст категорії “підзаконний нормативно-правовий акт” з позиції загальнообов язковості цих джерел права (для громадян, підприємств, установ, організацій); зокрема, визначено, що підзаконні нормативно-правові акти є різновидом нормативно-правових актів, що видаються повноважними органами публічного управління на основі і на виконання положень законів, у відповідності з ними , для їх подальшої конкретизації та розвитку; встановлено місце, суть і значення процедур державної реєстрації підзаконних нормативно-правових актів органами юстиції України в системі організаційно-правових заходів забезпечення їх законності; обґрунтовано прийняття Закону України „Про державну реєстрацію нормативно-правових актів органів виконавчої влади”; узагальнено основні види і причини порушень вимог законності у ході розробки, погодження, прийняття та звернення до виконання органами виконавчої влади України підзаконних нормативно-правових актів;
надані пропозиції щодо удосконалення форм і методів підзаконної нормотворчої діяльності, насамперед шляхом прийняття Закону України „Про нормативно-правові акти”. Дістали подальшого розвитку з врахуванням особливостей державотворення в Україні положення юридичної науки щодо:
- правових категорій: “законності”, як основної вимоги здійснення нормотворчої діяльності, “закону”, як основи для здійснення підзаконного правового регулювання, “верховенство закону”, як фундаментальну складову принципу законності;
ознак і відмінностей підзаконних нормативно-правових актів від закону, зокрема, залежно від органу прийняття, кругу його повноважень, юридичної сили, стабільності тощо; здійснення нормотворчих експертиз проектів нормативно-правових актів органів виконавчої влади, зокрема , урегулюванням порядку проведення таких експертиз в Законі України „Про нормотворчі експертизи”; провадження організаційно-правових дій із забезпечення законності підзаконних нормативно-правових актів органами юстиції України. Удосконалено теоретико-методологічну базу щодо:
- систематизації (упорядкування) підзаконних нормативно-правових актів;
реалізації функцій щодо державної реєстрації нормативно-правових актів органами Міністерства юстиції України; застосування засобів юридичної техніки в практиці нормотворчої діяльності суб єктами державного управління, виділивши основні прийоми, які можна використовувати для досягнення законності підзаконних нормативно-правових актів.. Обґрунтовано необхідність врегулювання на рівні закону процедур нормотворчої діяльності органів виконавчої влади, встановлення чітких критеріїв взаємозалежності між правовою формою і змістом підзаконних нормативно-правових актів, системи й основних ознак даних джерел права, а також способів контролю за їх законністю.
Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що винесені на захист основні положення наукової роботи можуть бути використані:
- у науково-дослідницькій діяльності – для подальшого розвитку положень науки державного управління та адміністративного права, здійснення спеціалізованих досліджень окремих аспектів і способів забезпечення законності підзаконних нормативно-правових актів, у тому числі й комплексного з ясування проблем реалізації окремих функцій та повноважень органів Міністерства юстиції України щодо здійснення контролю за нормотворчою діяльністю органів виконавчої влади;
- у сфері правотворчості – для прийняття законодавчих актів у сфері нормотворчої діяльності органів виконавчої влади, механізмів і способів забезпечення законності підзаконних джерел права, удосконалення правового статусу Міністерства юстиції України;
- у навчальному процесі – з метою підготовки і підвищення кваліфікації кадрів юридичних служб центральних та місцевих органів виконавчої влади, спеціалістів Міністерства юстиції України;
- у безпосередній практичній діяльності фахівців органів виконавчої влади з підготовки, внесення змін і доповнень, державної реєстрації нормативно-правових актів цих суб єктів державного управління;
- з метою подолання правового нігілізму, підвищення правової культури, правової освіти населення України.
Результати дисертаційного дослідження впроваджено під час роботи на посаді доцента кафедри теорії та історії держави і права в Інституті повітряного і космічного права Національного авіаційного університету з січня 2002 року по січень 2005 року. А саме, розроблено навчально-методичний комплекс „Теорія права”, підготовлено методичні рекомендації „Нормативно-правові акти – основне джерело національної системи права”, проведено 8 круглих столів із студентами з проблем забезпечення законності підзаконних нормативно-правових актів, зроблено 2 доповіді, щодо результатів дослідження на засіданні науково-методичної ради інституту тощо.
Особистий внесок здобувача. Дисертація виконана одноособово. Пропозиції і положення базуються на особистих дослідженнях автора, критичному аналізі наукових і нормативних джерел. Окремі питання порушуються вперше, інші розглядаються по - новому.
Апробація результатів дослідження. Дисертація виконана і обговорена на кафедрі правового регулювання економіки Київського національного економічного університету. Окремі положення дисертації доповідалися автором на науково-практичних конференціях: “Роль і місце Міністерства юстиції України та його органів у здійсненні державної правової політики” (м. Донецьк, 2000 р.), “50 років Конвенції про захист прав людини та основних свобод. Проблеми формування правової держави в Україні” (м. Харків, 2000 р.), “Запобігання та протидія легалізації (“відмиванню”) доходів, які отримані злочинним шляхом” (м. Київ, 2001 р.) та ін.; на семінарах та постійно діючих курсах в Центрі перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів юстиції, Української школи нормопроектувальників при Центрі правової реформи та законопроектних робіт Міністерства юстиції України. Окремі положення дисертації використовувалися автором у практичній діяльності на посаді заступника Міністра юстиції України, при участі в роботі робочої групи з підготовки проекту Закону України “Про нормативно-правові акти України”, при підготовці проектів актів Президента України, Кабінету Міністрів України та Міністерства юстиції України з питань державної реєстрації нормативно-правових актів.
Публікації. За темою дисертації здобувачем опубліковано вісім статей у наукових фахових виданнях з юридичних наук.
| 
