|
Актуальность темы. Организации, создаваемые для достижения социально-культурных, научных, благотворительных и тому подобных целей, как правило, оставались за бортом хозяйственно-правовых исследований, хотя возможность их участия в имущественном (в т.ч. хозяйственном) обороте ни у кого не вызывала сомнения. Мало внимания организациям нехозяйственного предназначения уделяла и наука гражданского права. В итоге правовой статус этих коллективных образований, составляющих основу некоммерческого сектора экономики, продолжает оставаться в значительной степени неизученным, хотя и обладает существенными особенностями. Очевидно, что в свете легального признания Хозяйственным кодексом Украины (далее – ХК Украины) правового института некоммерческой хозяйственной деятельности такое положение вещей нельзя признать удовлетворительным.
Особое место среди организаций нехозяйственного предназначения занимают учреждения. Обусловлено это тем, что по сравнению с иными видами данных организаций (объединениями граждан, религиозными организациями, благотворительными фондами и др.), большинство учреждений в современных условиях являются не только потребителями результатов хозяйственной деятельности других субъектов, но и активно участвуют в хозяйственно-производственных отношениях. Кроме того, следует учитывать, что по сведениям Единого государственного реестра предприятий и организаций Украины (по состоянию на 01.01.2004 г.) доля учреждений в общем количестве юридических лиц составляет 8,0%, а значит, среди организационно-правовых форм хозяйствующих субъектов учреждения в количественном отношении занимают третье место, уступая лишь обществам с ограниченной ответственностью (30,2%) и частным предприятиям (24,7%). Действующее законодательство, адресованное учреждениям, далеко от совершенства. Правовой статус учреждений частной и коллективной форм собственности практически не урегулирован. Немногочисленные нормы нового Гражданского кодекса Украины (далее – ГК Украины), посвященные этим организациям, вызывают массу вопросов, требующих скорейшего разрешения; ХК Украины лишь выделяет их среди участников хозяйственных отношений. Легальные хозяйственные возможности бюджетных учреждений до предела ограничены предписаниями законодательства. До сих пор не разработан полноценный юридический механизм субсидиарной ответственности собственника по обязательствам бюджетного учреждения, в котором давно заинтересована правоприменительная практика. Между тем, в условиях коммерциализированной рыночной экономики учреждения как никогда нуждаются в расширении своей оперативно-хозяйственной самостоятельности, что напрямую зависит от полноты и качества хозяйственно-правового регулирования.
В науке хозяйственного права нет специальных исследований, посвященных учреждениям. Гражданско-правовая наука имеет в своем арсенале несколько работ, касающихся правового положения учреждений отдельных функциональных разновидностей (понятно, что рамки данных работ не позволяли их авторам глубоко проанализировать общие имущественные правомочия учреждения), и лишь одно специальное исследование, посвященное гражданской правосубъектности бюджетных учреждений (кандидатская диссертация И.В. Авилиной «Гражданская правосубъектность организаций, финансируемых в сметном порядке по государственному бюджету», 1982 г.). Последняя работа в виду высокой степени обобщения не утратила своей теоретической ценности и сейчас, но весьма существенное изменение законодательства и экономических реалий сводит к минимуму ее практическую значимость на сегодняшний день. За годы независимости в Украине по данной проблематике не было выполнено ни одного фундаментального научного исследования. Отдельные правовые вопросы организационно-имущественного устройства и хозяйственной деятельности учреждений рассматриваются в современной украинской юридической литературе поверхностно и освещаются чаще всего в контексте характеристики видов юридических лиц либо правового режима государственного имущества. Нет и новых отечественных исследований экономического механизма функционирования отраслей социально-культурной сферы, являющейся основным полем деятельности учреждений.
Перечисленными выше обстоятельствами обусловливается актуальность и целесообразность диссертационного исследования, что и определило выбор темы диссертации.
Связь работы с научными программами, планами, темами. Диссертация выполнена в соответствии с планом научно-исследовательских работ Института экономико-правовых исследований НАН Украины по теме «Совершенствование законодательства о статусе субъектов хозяйственной деятельности и практики его применения с целью предотвращения экономических правонарушений» (государственный регистрационный номер 0199U001837) и теме «Гармонизация хозяйственного, экологического и уголовного законодательства в системе правового обеспечения экономики» (государственный регистрационный номер 0102U000455), в которых автор принимал участие как соисполнитель. В рамках этих тем автором исследованы понятие и виды учреждений, структура их хозяйственно-правового статуса и его элементы, проанализированы вопросы предупреждения экономических правонарушений со стороны руководителей учреждений и подготовлены предложения по оптимизации хозяйственно-правового регулирования деятельности таких организаций.
Цель и задачи исследования. Целью работы является совершенствование хозяйственно-правового статуса учреждения на основе теоретического обобщения хозяйственной практики с учетом существующих потребностей и разработка конкретных предложений к законодательству Украины, закрепляющему правовой статус учреждений и регламентирующему практику его реализации в процессе осуществления ими хозяйственной деятельности. Для достижения указанной цели в процессе исследования были поставлены и решены следующие задачи:
сформулировать на основе анализа отечественного и зарубежного законодательства дефиницию учреждения как участника хозяйственных отношений, отвечающую современным реалиям и правовым традициям Украины;
выделить главные критерии деления учреждений на виды и осуществить их классификацию под хозяйственно-правовым углом зрения;
исследовать основные хозяйственные функции, осуществляемые учреждениями, и определить круг дозволенных им видов хозяйственной деятельности, который должен быть очерчен в законодательстве;
проанализировать вещные права учреждения и компетенцию учреждений в различных областях хозяйствования и обосновать предложения по совершенствованию соответствующей нормативно-правовой регламентации;
исследовать характер самостоятельной имущественной ответственности бюджетных учреждений по своим обязательствам и внести предложения по его согласованию с правовым режимом их имущества;
разработать направления совершенствования механизма реализации субсидиарной ответственности государства или территориальной громады как собственника по обязательствам учреждения.
Объектом исследования является совокупность хозяйственных отношений, возникающих в процессе создания и функционирования учреждений всех форм собственности.
Предметом исследования является правовой статус учреждения как участника хозяйственных отношений.
Методы исследования. Методологическую основу исследования составляют общенаучные и специальные методы: формально-логический, аналитико-синтетический, исторический, системно-структурный, сравнительно-правовой. С помощью формально-логического и исторического методов раскрыты процессы становления и развития хозяйственной правосубъектности учреждений, определено понятие учреждения как участника хозяйственных отношений и проведено деление учреждений на виды. Анализ современного состояния законодательства об учреждениях осуществлен автором при помощи аналитико-синтетического метода, который, кроме того, использовался в процессе разработки предложений по совершенствованию правового регулирования деятельности этих организаций. Системно-структурный метод применялся при исследовании отдельных элементов хозяйственно-правового статуса учреждения. Анализ различных подходов к понятию учреждения в отечественном и зарубежном законодательстве проведен с помощью сравнительно-правового метода.
Теоретическую базу исследования составили работы таких отечественных и зарубежных ученых-правоведов, как: И.В. Авилина, С.С. Алексеев, Д.А. Бекерская, А.Г. Бобкова, С.Н. Братусь, А.В. Венедиктов, О.М. Винник, В.Н. Гайворонский, Е.П. Губин, В.А. Дозорцев, И.В. Ершова, З.М. Заменгоф, И.Е. Замойский, С.А. Зинченко, Г.Л. Знаменский, С.М. Корнеев, В.В. Лаптев, П.Г. Лахно, Г.Б. Леонова, В.К. Мамутов, В.С. Мартемьянов, Г.В. Пронская, А.А. Пушкин, В.А. Рахмилович, Н.А. Саниахметова, А.П. Сергеев, И.В. Спасибо-Фатеева, Е.А. Суханов, Ю.К. Толстой, В.В. Хахулин, А.А. Чувпило, В.С. Щербина, Л. Эннекцерус, Е.С. Янкова и др. Автор также опирался на работы ученых-экономистов, таких как: Й.М. Бескид, Г.П. Иванов, В.Н. Новиков, Л.И. Якобсон и др.
Нормативной основой исследования явились: действующее законодательство Украины, уставы конкретных учреждений, а также отдельные нормативно-правовые акты Великобритании, России, США, Франции и ФРГ. Эмпирической основой исследования служили официальные статистические данные, практика деятельности учреждений в Донецкой области и материалы судебной практики.
Научная новизна полученных результатов. Диссертация является первым в отечественной юридической науке системным хозяйственно-правовым исследованием, на основе которого осуществлена теоретическая доработка правового статуса учреждения как участника хозяйственных отношений и разработаны предложения по совершенствованию действующего законодательства Украины, адресованного учреждениям. Научная новизна результатов исследования заключается в следующем.
Впервые: сформулирована дефиниция учреждения как участника хозяйственных отношений: учреждением признается не имеющая членства некоммерческая организация с правами юридического лица, созданная одним или несколькими собственниками (учредителями) для реализации управленческих функций, выполнения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, предоставления социально-культурных услуг либо осуществления иной деятельности нехозяйственного характера, финансируемая учредителями полностью или частично; имущество закрепляется за учреждением собственником (собственниками) на праве оперативного управления;
доктринально обосновано, что имущество может принадлежать учреждению любой формы собственности на основании двух вещных прав – права оперативного управления (имущество, переданное учреждению собственником) и права хозяйственного ведения (поступления от хозяйственной деятельности учреждения и имущество, приобретенное за счет этих поступлений, а также имущество, полученное учреждением от третьих лиц на безвозмездной основе), при этом последнее предусматривает возможность учреждения распоряжаться соответствующим имуществом без согласования с собственником;
определены распорядительные полномочия учреждения как субъекта права оперативного управления, которые предусматривают, что учреждение может распоряжаться имуществом, принадлежащем ему на основании данного права, лишь с предварительного согласия собственника (кроме некоторых случаев, когда такое согласие не требуется);
осуществлена классификация учреждений под углом зрения их участия в хозяйственных отношениях, а именно, установлено, что наиболее значимыми с позиций хозяйственного права являются деление учреждений на бюджетные (государственные и коммунальные) и небюджетные (учреждения частной и коллективной форм собственности), а также их деление на шесть видов в зависимости от характера выполняемых ими основных функций; при этом среди учреждений научного и социально-культурного профиля деятельности выделены некоторые подвиды, имеющие специфический хозяйственно правовой статус.
Усовершенствованы: регламентация хозяйственных функций, осуществляемых учреждениями, в частности, обоснована целесообразность законодательного закрепления дозволенных учреждениям всех форм собственности видов хозяйственной деятельности по исчерпывающим перечням, основой которых могут стать существующие ныне перечни платных услуг, утвержденные Кабинетом Министров Украины для бюджетных учреждений некоторых разновидностей;
механизм регулирования хозяйственных отношений, возникающих при опосредованном участии учреждений в предпринимательской деятельности, в частности, предлагается ввести в законодательство правовую норму, которая бы запрещала учреждению вносить вклады в уставной фонд тех предприятий, предмет деятельности которых не отвечает его основным функциям;
хозяйственная компетенция учреждения в таких областях как планирование и финансово-кредитные отношения, в частности, обоснованы предложения по: обеспечению возможности руководителей бюджетных учреждений участвовать в определении объёма ассигнований, причитающихся возглавляемым ими организациям; введению в законодательство Украины общей нормы, разрешающей учреждениям получать доходы по ценным бумагам и депозитным вкладам.
Получили дальнейшее развитие вопросы, связанные с проблематикой имущественной ответственности учреждений, а именно:
разработаны основные положения механизма реализации субсидиарной ответственности собственника (государства, территориальной громады) по обязательствам бюджетного учреждения, в частности, предложено, чтобы источником соответствующих платежей выступали еще нераспределенные бюджетные средства, выделенные системе главного распорядителя, звеном которой является учреждение-должник;
аргументирована необходимость унификации правовых норм, посвященных имущественной ответственности бюджетных учреждений и учреждений частной и коллективной форм собственности;
предложено закрепить в законодательстве правило, предусматривающее, что бюджетные учреждения должны отвечать по своим обязательствам, связанным с хозяйственной деятельностью, не только денежными средствами, но и другим имуществом, принадлежащим им на праве хозяйственного ведения.
Практическое значение полученных результатов. Практическая ценность диссертации состоит в том, что ее теоретические выводы и конкретные предложения могут быть использованы для совершенствования действующего законодательства, адресованного учреждениям. Кроме того, основные положения работы можно использовать при подготовке учебников, учебных пособий и методических рекомендаций для студентов юридических вузов.
Положения диссертационного исследования используются в учебном процессе при преподавании учебных дисциплин «Хозяйственное право», «Правовые основы предпринимательской деятельности» и «Финансовое право» студентам специальности «Правоведение» Донецкого государственного университета управления МОН Украины (справка №01-12/118 от 24.05.2004 г. (приложение А)).
Результаты исследования использовались также в практической деятельности Донецкого научного центра НАН Украины и МОН Украины по направлениям: содействие развитию материально-технической базы научных учреждений; содействие повышению качества юридического обеспечения хозяйственной деятельности научных учреждений; сотрудничество с благотворительными организациями, деятельность которых направлена на развитие науки в Донбассе (справка №201/94 от 18.06.2004 г. (приложение Б)). Кроме того, результаты исследования использовались в деятельности Донецкого областного управления юстиции по направлению совершенствования процедуры государственной регистрации благотворительных организаций (справка №3-421 от 21.06.2004 г. (приложение В)).
Отдельные выводы диссертации нашли отражение в учебнике «Хозяйственное право» (под ред. акад. В.К. Мамутова), автором одного из параграфов которого является диссертант (параграф «Нехозяйственные организации, участвующие в хозяйственных правоотношениях»).
Практическое воплощение результатов диссертационного исследования будет содействовать обеспечению конкурентоспособности оказываемых учреждениями услуг (выполняемых ими работ) и переходу в связи с этим от количественных показателей их деятельности к качественным. Личный вклад соискателя. Научные результаты диссертационной работы получены лично автором. Все сформулированные в диссертации выводы обоснованы на базе собственных исследований автора под руководством научного руководителя.
Апробация результатов диссертации. Результаты диссертации освещались на региональной научно-практической конференции «Стратегия управления социально-экономическим развитием региона на период до 2010 года» (г. Донецк, сентябрь 1999 г.), круглом столе «Субъекты хозяйствования и экономическая преступность» (г. Донецк, ноябрь 2001 г.), научно-практическом семинаре «Новые Гражданский и Хозяйственный кодексы Украины и проблемы их применения» (г. Харьков, апрель 2003 г.), круглом столе «Рекомендации по внесению изменений в законодательство в связи с принятием Хозяйственного и Гражданского кодексов Украины» (г. Донецк, июль 2003 г.), межрегиональной научно-практической конференции «Корпоративное право Украины: становление и развитие» (г. Ивано-Франковск, сентябрь 2003 г.), международной научной конференции «Эволюция гражданского законодательства: проблемы теории и практики» (г. Харьков, апрель 2004 г.). Публикации. По результатам проведенного исследования опубликовано 11 научных работ общим объемом 4,1 печ. л.; все работы выполнены лично автором.
| 
