|
Актуальність теми дослідження. Ефективна система державного управління неможлива без удосконалення правового регулювання управлінських відносин між органами виконавчої влади. Та система управління, яку держава отримала у спадок від попередньої влади, лише породжує і примножує кризи. Невипадково у Посланні Президента України до Верховної Ради України “Про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2005 році” зазначено, що на порядку денному стоїть необхідність формування і розвитку стратегічної спроможності державного управління.
Пошук шляхів оптимізації взаємозв язків і взаємодій між органами виконавчої влади буде сприяти і гармонізації відносин між людиною і владою, що стане одним із стрижнів зміцнення правової держави і демократичного суспільства, в якому головне – забезпечення прав і свобод людини як найвищої соціальної цінності. Адже в процесі зв язків та взаємодій, що і складають зміст управлінських відносин, фактично відбувається владно-організуючий вплив органів виконавчої влади на відповідні об єкти управління.
Без упорядкування управлінських відносин марно сподіватися на підвищення ефективності функціонування виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях управління. Аналіз змісту зазначених відносин має сприяти пошуку шляхів вдосконалення організації та правового регулювання таких відносин на всіх рівнях системи державного управління та поліпшення в цілому роботи органів виконавчої влади. Проте на сьогодні проблематика управлінських відносин у системі органів виконавчої влади в науково-правовій літературі є малодослідженою. Хоча в юридичній науці радянського періоду питанням управлінських відносин у системі органів державного управління приділялась певна увага, але в українській науковій літературі спеціальні монографічні роботи з даної проблематики відсутні. Вітчизняні організаційно-правові дослідження управлінських відносин у сучасній системі органів виконавчої влади знаходяться на початковій стадії, адже лише окремим аспектам цієї теми присвячувалися праці правознавців, зокрема, В.Б. Авер янова, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурки, Ю.П. Битяка, І.П. Голосніченка, Є.Б. Кубка, В.М. Марчука, Н.Р. Нижник, В.М. Селіванова, В.Ф. Сіренка, В.В. Цвєткова та деяких інших дослідників.
Оскільки проблема управлінських відносин у системі органів виконавчої влади є складовою загальної проблематики органів виконавчої влади та управлінських відносин, вагоме значення для цілей дослідження мають праці вітчизняних адміністративістів та управлінців, зокрема, крім вищезазначених, – В.М. Гаращука, Р.А. Калюжного, Л.В. Коваля, В.К. Колпакова, О.В. Кузьменко, В.Л. Наумова, М.П. Орзіха, В.Ф. Опришка, О.П. Рябченко, А.О. Селіванова, М.М. Тищенка, О.Ф. Фрицького, О.І. Харитонової, В.М. Шаповала, Л.П. Юзькова, М.К. Якимчука та деяких інших. Поряд з цим, досліджуваної проблематики стосуються роботи відомих зарубіжних вчених, а саме, О.П. Альохіна, Г.В. Атаманчука, Д.М. Бахраха, І.Л. Бачило, Ю.М. Козлова, О.П. Коренєва, Б.П. Курашвілі, Б.М. Лазарєва, О.Є. Луньова, Г.І. Петрова, Г.А. Туманова, Ю.М. Старилова, Є. Старосьцяка.
Безперечно корисними як джерело осмислення теоретико-методологічних підходів, основних понять та дефініцій є роботи теоретиків держави і права та дослідників-управлінців радянського періоду, зокрема, С.С. Алексеєва, В.Г. Афанасьєва, В.В. Копєйчикова, Ю.О. Тихомирова, Є.С. Фролова, С.М. Хана, Л.С. Явича та інших. Наведеним підтверджується, що аналіз проблематики управлінських відносин у системі органів виконавчої влади є нагальним, теоретично і практично корисним, що свідчить про актуальність теми цього дисертаційного дослідження.
Зв язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до планових тем відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України “Проблеми правового забезпечення реформування державного управління (адміністративної реформи) в Україні” (номер державної реєстрації 0102U001602), “Теоретичні і практичні проблеми розвитку організаційно-правового механізму реалізації виконавчої влади в Україні” (номер державної реєстрації 0104U007588).
Мета і завдання дослідження. Мета роботи полягає у поглибленні теоретичних засад дослідження управлінських відносин у системі органів виконавчої влади, а також в обґрунтуванні наукових висновків і пропозицій щодо вдосконалення практики здійснення таких відносин та їх правового регулювання.
Для досягнення мети вирішувалися наступні завдання:
дослідити зміст управлінських відносин у системі органів виконавчої влади;
розкрити ознаки провідних видів – субординаційних та координаційних – управлінських відносин у системі органів виконавчої влади;
виокремити відносно самостійний (поряд із субординаційними і координаційними відносинами) вид управлінських відносин – реординаційні відносини, правове регулювання яких потребує першочергового вдосконалення;
висвітлити поняття та види “підпорядкування” як провідної форми взаємозв язків в управлінських відносинах у системі органів виконавчої влади;
розкрити співвідношення “підконтрольності” та “підзвітності” як взаємодоповнюючих форм взаємозв язків в управлінських відносинах; уточнити характеристику відповідальності в управлінських відносинах у системі органів виконавчої влади;
обґрунтувати висновки і пропозиції щодо можливих шляхів покращення функціонування та удосконалення правового регулювання управлінських відносин у системі органів виконавчої влади. Об єктом дисертаційного дослідження є правові засади організації та функціонування системи органів виконавчої влади України, складовими якої є вищий орган у системі органів виконавчої влади, центральні органи виконавчої влади, їх територіальні органи (підрозділи) і місцеві державні адміністрації. Предметом дисертаційного дослідження є сукупність фактично існуючих управлінських відносин між органами виконавчої влади в Україні, акти законодавства, що регулюють зазначені відносини, та відповідна практика застосування цих актів.
Методи дослідження. Методологічною основою дослідження виступає сукупність загальних і спеціальних методів наукового пізнання: діалектичний (як базовий метод наукового пізнання), метод системного аналізу, структурний, функціональний, метод сходження від абстрактного до конкретного, формально-логічний метод тлумачення правових норм, метод конкретно-соціологічних досліджень.
Системний аналіз надав можливість дослідити управлінські відносини у системі органів виконавчої влади як в єдиному цілому із узгодженим функціонуванням усіх складових системи. Структурний метод використовувався при дослідженні управлінських відносин у системі органів виконавчої влади, які складаються із таких структурних елементів як об єкт відносин, суб єкт відносин, зміст відносин. Функціональний метод застосовувався при дослідженні управлінських відносин через дослідження повноважень органів, як засобу здійснення їх функцій і завдань. Метод сходження від абстрактного до конкретного дозволив дослідити поняття, структуру, види управлінських відносин у теорії державного управління взагалі для конкретизації їх щодо системи органів виконавчої влади зокрема. Формально-логічний метод тлумачення правових норм використовувався для виявлення відповідності норм права тенденціям розвитку управлінських відносин у системі органів виконавчої влади. Метод конкретно-соціологічних досліджень застосовувався під час участі дисертанта в опитуванні, спрямованому на удосконалення роботи державної влади, що проводилося в центральних органах виконавчої влади, та використання результатів цього опитування. Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є першим монографічним дослідженням теоретичних і практичних проблем реалізації та правового регулювання управлінських відносин у системі органів виконавчої влади незалежної Української держави.
В межах здійсненого дисертаційного дослідження одержано результати, які містять наукову новизну: обґрунтовано авторське розуміння змісту управлінських відносин у системі органів виконавчої влади шляхом розмежування видів управлінських відносин (субординаційні, координаційні та реординаційні відносини; відносини по вертикалі та відносини по горизонталі) та форм взаємозв язків між органами (підпорядкування, підзвітність, підконтрольність);
уточнено поняття “підпорядкування” в системі органів виконавчої влади з урахуванням особливостей різних його видів, а саме, як залежність керованого органа від керуючого, що знаходить вираз, зокрема, у залежності щодо установчих та кадрових питань, щодо здійснення окремих повноважень, щодо підконтрольності, підзвітності;
доведено висновок щодо виокремлення відносно самостійного виду управлінських відносин – реординаційних відносин, в яких здійснюється зворотній вплив керованим об єктом на керуючий суб єкт і цей вплив є правом або обов язком керованого об єкта звернутися із пропозиціями, клопотаннями, окремими вимогами тощо до керуючого суб єкта, який, в свою чергу, зобов язаний на таке звернення певним чином відреагувати; окреслено ознаки, які відрізняють реординаційні відносини від субординаційних, а саме: при субординаційних відносинах управлінський вплив здійснюється керуючим суб єктом щодо керованого об єкта, а в реординаційних – навпаки; реординаційні відносини можуть існувати і самостійно від субординаційних, адже їм не обов язково має передувати управлінський вплив з боку керуючого суб єкта; здійснення управлінського впливу в субординаційних відносинах є обов язком керуючого суб єкта, а в реординаційних відносинах зворотній вплив може бути як правом керованого об єкта, так і його обов язком; обґрунтовано висновок про недоцільність існування “подвійного” підпорядкування органів виконавчої влади на районному рівні (окремих підрозділів районних державних адміністрацій), а саме, в частині такої складової “подвійного” підпорядкування як підпорядкування по горизонталі, і це додатково підтверджує доцільність ліквідації районних державних адміністрацій як виду місцевих органів виконавчої влади; запропоновано авторське тлумачення адміністративного договору як організаційно-правового засобу здійснення специфічних координаційних відносин між органами виконавчої влади при спільному управлінні різноманітними сферами суспільного життя; дістало подальшого розвитку положення, відповідно до якого скасування незаконних актів одного органа виконавчої влади іншим не є заходом відповідальності в системі органів виконавчої влади, але може розглядатися як підтвердження дисциплінарного проступку в діяннях керівника органа, незаконний акт якого скасовано;
сформульовано висновки і пропозиції щодо удосконалення чинних компетенційних (статусних) актів про органи виконавчої влади та проектів Законів України “Про Кабінет Міністрів України”, “Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади”, зокрема, щодо закріплення реординаційних відносин у системі органів виконавчої влади, нормативного визначення підпорядкування в системі органів виконавчої влади, розмежування дій щодо спрямування та координації діяльності центральних органів виконавчої влади через відповідних міністрів. Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що положення дисертації можуть бути використані: у подальших наукових дослідженнях системи органів виконавчої влади; у законопроектній діяльності з метою вдосконалення правового регулювання системи органів виконавчої влади взагалі і управлінських відносин між цими органами зокрема; правотворчій роботі органів виконавчої влади всіх рівнів; у практичній діяльності органів виконавчої влади, пов язаної із вступом в управлінські відносини; у навчальному процесі, а саме, при викладанні курсу адміністративного права, основ державного будівництва та місцевого самоврядування тощо у вищих навчальних закладах; при написанні підручників, навчальних посібників, довідкової та методичної літератури, монографій з проблем, пов язаних з побудовою і функціонуванням органів виконавчої влади як системи.
Апробація результатів дисертації. Висновки і положення дисертації обговорювалися на засіданнях відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. Результати дослідження були представлені на міжнародних і вітчизняних науково-практичних конференціях, в тому числі: Науково-практичній конференції “Адміністративна реформа в Україні: шлях до європейської інтеграції” (м. Київ, 14–15 лютого 2003 р.; тези опубліковані); III Науково-теоретичній конференції “Українське адміністративне право: стан і перспективи реформування” (м. Одеса, 23–25 травня 2003 р.; тези опубліковані); Міжнародній науково-практичній конференції “Адміністративне право в контексті європейського вибору України” (м. Київ, 6–7 лютого 2004 р.; тези опубліковані); Всеукраїнській науковій конференції “Юридичні читання молодих вчених” (м. Київ, 23–24 квітня 2004 р.; тези опубліковані); IV Науково-теоретичній конференції “Українське адміністративне право: сучасний стан і перспективи реформування” (м. Сімферополь, Ялта, 20–22 травня 2005 р.; тези опубліковані).
Крім того, наукові результати дослідження використовувалися автором при викладанні навчальної дисципліни “Актуальні проблеми адміністративного права” у Відкритому міжнародному університеті розвитку людини “Україна”.
Основні положення і висновки дисертаційної роботи знайшли відображення у двох підрозділах колективної монографії: “Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики”/ За заг. ред. В.Б. Авер янова. – К.: Факт, 2003. – С. 83–92, в 6 публікаціях у фахових виданнях, 5 тезах конференцій.
Структура дисертаційної роботи побудована відповідно до мети та завдань дослідження і складається із вступу, трьох розділів, які об єднують 10 підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 190 сторінок, в тому числі список використаних джерел – 22 сторінки (227 найменувань).
| 
