|
Актуальність теми дослідження. Одними із пріоритетних завдань, що потребують вирішення на будь-якому етапі формування демократичної правової держави є забезпечення належного функціонування механізмів захисту прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб та забезпечення законності у різних сферах суспільного життя. Важлива роль при їх вирішенні покладається на органи виконавчої влади, оскільки у суспільних відносинах фактично немає сфер, на які б не поширювався їхній регулятивний вплив.
У сфері публічно-правових відносин нерідко виникають конфлікти (спори) між органами виконавчої влади, з одного боку, та фізичними і юридичними особами – з іншого. Їх предметом є рішення, дії та бездіяльність владних суб єктів, які, на думку іншої сторони адміністративно-правових відносин, порушують її права чи охоронювані законом інтереси. Вирішення таких конфліктів (спорів) здійснюється у регламентованих правовими нормами процесуальних формах. Одним із механізмів врегулювання конфліктів та формою захисту суб єктивних прав фізичних та юридичних осіб, є оскарження рішень, дій та бездіяльності органів виконавчої влади в адміністративному порядку
Ефективність функціонування механізму адміністративного оскарження визначається рядом факторів, серед яких необхідно виділити якість та рівень нормативної регламентації тих суспільних відносин, що регулюються даним правовим інститутом та рівень забезпечення його юридичними гарантіями. Нормативні акти, що регламентують адміністративний порядок оскарження рішень, дій та бездіяльності органів виконавчої влади у ряді випадків містять суперечливі положення, залишається не врегульованим значне коло питань пов язаних із процедурою розгляду скарг, а саме, процесуальний статус окремих учасників адміністративного провадження за скаргою, відсутня нормативна регламентація поняття доказів та засобів доказування у провадженні за скаргою. Залишаються несистематизованими принципи адміністративного провадження за скаргою, що значною мірою ускладнює їх застосування у практичній діяльності суб єктів, що здійснюють вирішення справи за скаргою, та у процесуальній діяльності інших учасників даного адміністративного провадження. Даний перелік прогалин законодавства, що регламентує порядок адміністративного оскарження, є далеко не повним і відображає лише окремі аспекти проблеми юридичного забезпечення функціонування адміністративного оскарження.
Однією із причин існування прогалин та суперечностей у правовому регулюванні відносин, що виникають у зв язку із оскарження рішень органів виконавчої влади у адміністративному порядку є недостатня теоретична розробленість даного правового інституту. У юридичній літературі фактично відсутні дослідження структури адміністративного оскарження як правового інституту, які б дозволили сформувати його цілісну картину, сприяючи, таким чином, усуненню прогалин у його правовій регламентації. Поза увагою залишається питання щодо методів, які застосовуються у правовому регулюванні суспільних відносин у межах адміністративного оскарження. Науково обґрунтовані висновки розгляду даної проблематики дають можливість з ясувати характер регулятивного впливу на поведінку учасників адміністративного провадження за скаргою, що має і безпосереднє практичне значення, зокрема, дозволяє визначити форми вирішення справи за скаргою.
Недостатньо дослідженою залишається природа адміністративно-правових спорів, на вирішення яких спрямований інститут адміністративного оскарження. Хоча дослідження особливостей таких спорів дозволяє більш глибше зрозуміти специфіку функціонування адміністративного оскарження. Крім того, для ефективного вирішення правового конфлікту необхідно розуміти його причини, виявити закономірності розвитку та можливі моделі його закінчення.
Досить дискусійні позиції висловлюються у літературі стосовно характеру адміністративного провадження за скаргою. Окремі фахівці стверджуючи про позовний характер адміністративного провадження за скаргою, вважають за необхідне максимально наблизити дане провадження до цивільно-процесуальної форми розгляду справ у судах, ввівши у адміністративне провадження ряд елементів, притаманних цивільно-процесуальному праву. Важливим є визначення обґрунтованості такого підходу, так як реалізація вказаних ідей у нормативних актах суттєво вплине на специфіку адміністративного провадження за скаргою.
Зміст положень Конституції України дає підстави стверджувати про об єктивну потребу у формуванні принципово нових засад взаємовідносин органів виконавчої влади з фізичними та юридичними особами, що спричиняє необхідність оновлення галузевого законодавства, яке регламентує стосунки між зазначеними суб єктами. Крім того, враховуючи проголошений курс України на європейську інтеграцію, вимагають також трансформації в вітчизняне законодавство про розгляд і вирішення скарг європейські принципи та стандарти, що висуваються до діяльності публічної адміністрації. У таких умовах та зважаючи на активну роботу з доопрацювання Адміністративно-процедурного кодексу України, наукові дослідження механізму адміністративного оскарження сприятимуть усуненню прогалин у правовій регламентації відносин, що виникають у межах даного правового інституту та найбільш оптимальному її характеру.
Сформульовані у дисертаційному дослідженні теоретичні висновки та практичні рекомендації ґрунтуються на працях вчених-юристів, із загальної теорії держави і права, зокрема С.С. Алексєєва, Д.А. Керімова, А.М. Колодія, Н.І. Матузова, П.О. Недбайла, П.М. Рабіновича, О.В. Сурілова, О.Ф. Скакун. Було використано праці вітчизняних фахівців з адміністративного права: В.Б. Авер янова, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурки, Ю.П. Битяка, І.П. Голосніченка, В.М. Горшенєва, Є.В. Додіна, Р.А. Калюжного, С.В. Ківалова, В.К. Колпакова, Є.Б. Кубка, Д.М. Лук янця, В.Л. Наумова, В.Ф. Опришка, І.М. Пахомова, В.Г. Перепелюка, В.І. Полюховича, О.П. Рябченко, В.Ф. Сіренка, А.О. Селіванова, М.Ф. Селівона, М.М. Тищенка, В.В. Цвєткова та ін., а також російських та інших зарубіжних науковців: В.Г. Атаманчука, Д.М. Бахраха, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарєва, В.І. Малькова, М.Я. Масленікова, В.І. Ремнєва, Н.Г. Салищевої, Ю.О. Тихомірова, Н.Ю. Хаманєвої, А.П. Шергіна, Г. Бребана, Ж. Веделя, Д. Галлігана. Зв язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано в межах планової теми відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України “Проблеми удосконалення державного управління на етапі адміністративної реформи в Україні” (номер державної реєстрації 0101U001011). Тема дисертації узгоджується із завданнями реформування інституту адміністративного оскарження відповідно до Концепції адміністративної реформи в Україні.
Мета та основні завдання дисертаційного дослідження. Метою даного дисертаційного дослідження є розробка теоретичних засад правового регулювання суспільних відносин, що виникають у процесі оскарження рішень, дій та бездіяльності органів виконавчої влади у адміністративному порядку і обґрунтування напрямків та шляхів розвитку відповідного законодавства України.
Для досягнення поставленої мети дисертантом були поставлені такі завдання: уточнити поняття та зміст адміністративного оскарження рішень, дій та бездіяльності органів виконавчої влади;
проаналізувати стан правового регулювання суспільних відносин, що виникають при оскаржені фізичними чи юридичними особами рішень, дій та бездіяльності органів виконавчої влади;
уточнити поняття і дати характеристику змісту адміністративно-правового спору;
розкрити зміст права на оскарження рішень, дій (бездіяльності) органів виконавчої влади;
визначити зміст принципів адміністративного оскарження та здійснити їх систематизацію;
з ясувати юридичну природу скарги та її складових елементів;
визначити поняття та розкрити структуру адміністративного провадження за скаргою;
виробити конкретні пропозиції і рекомендації щодо удосконалення правового регулювання порядку адміністративного оскарження рішень, дій та бездіяльності органів виконавчої влади.
Об єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у зв язку із реалізацією фізичною чи юридичною особою права на оскарження рішень, дій та бездіяльності органів виконавчої влади у адміністративному порядку.
Предметом дослідження є правове регулювання адміністративного оскарження рішень, дій (бездіяльності) органів виконавчої влади, та відповідна правозастосовча практика.
Методи дослідження. У ході дослідження використані загальнонаукові та спеціальні методи наукового пізнання, застосування яких дозволило всебічно дослідити об єкт дослідження. Серед загальнонаукових методів, що застосовувалися у ході дослідження слід виділити такі, як метод діалектичної логіки – для розкриття механізму адміністративного оскарження у забезпеченні захисту прав фізичних та юридичних осіб у сфері виконавчої влади; формально-логічний метод – для визначення основних понять юридичних конструкцій, правових засад вирішення адміністративно-правових спорів у межах виконавчої влади; соціологічний метод – при з ясуванні ситуації, яка склалася із забезпеченням захисту прав і свобод фізичних і юридичних осіб у сфері виконавчої влади, а також аналізі динаміки адміністративного оскарження рішень, дій та бездіяльності органів виконавчої влади; порівняльно-правовий метод – при аналізі та співвідношенні вітчизняного та зарубіжного досвіду функціонування механізму адміністративного оскарження; системно-функціональний метод – як засіб з ясування місця адміністративного оскарження в системі засобів забезпечення прав і свобод фізичних та юридичних осіб і його функціонального призначення. При систематизації наукових поглядів щодо призначення адміністративного оскарження, його сутності, змісту використовується принцип об єктивності.
Наукова новизна дисертації полягає у тому, що вона є першою у сучасній українській науці спробою монографічного дослідження інституту адміністративного оскарження рішень, дій (бездіяльності) органів виконавчої влади. В результаті проведеного дослідження автором сформульовані теоретичні положення, обґрунтовано висновки, рекомендації та пропозиції, що мають наукову новизну:
визначено співвідношення понять „адміністративне оскарження” і „адміністративне провадження за скаргою”. Зазначені поняття співвідносяться між собою як загальне і особливе, оскільки адміністративне провадження за скаргою є складовою процесуальною частиною адміністративного оскарження. Останнє розглядається як правовий інститут, який являє собою сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини, які виникають у зв язку із реалізацією фізичною чи юридичною особою права на оскарження рішень, дій та бездіяльності органів виконавчої влади шляхом подання скарги до органу виконавчої влади (посадової особи), що уповноважений здійснювати їх розгляд та вирішення;
зроблено висновок щодо змісту інституту адміністративного оскарження, який включає такі групи норм: а) норми, які законодавчо закріплюють право особи на оскарження рішень, дій та бездіяльності органів виконавчої влади; б) норми, що визначають форму і порядок реалізації права особи на оскарження; в) норми, які встановлюють принципи адміністративного оскарження; г) норми, що регламентують порядок здійснення адміністративного провадження за скаргою, а також визначають порядок оскарження рішення прийнятого за результатом розгляду скарги; д) норми, які визначають суб єктів та порядок здійснення окремих видів контролю, за дотриманням законодавства, що регламентує адміністративне оскарження; е) норми, які встановлюють підстави та види юридичної відповідальності учасників адміністративного провадження за скаргою;
обґрунтовано необхідність застосування поряд з імперативним, диспозитивного методу у правовому регулюванні суспільних відносин, що виникають при оскарженні фізичними чи юридичними особами рішень, дій (бездіяльності) органів виконавчої влади, що передбачає доцільність використання різних видів узгоджувальних процедур при розгляді та вирішенні адміністративної скарги;
уточнено поняття адміністративно-правового спору як юридичної форми конфлікту між правовими позиціями сторін адміністративно-правових відносин, у зв язку із уявленням однієї із них, що її права та/або охоронювані законом інтереси, порушуються рішеннями, діями чи бездіяльністю іншої сторони;
виділено елементи адміністративної скарги – предмет, підстави, зміст, суб єктний склад. Предметом адміністративної скарги виступають рішення, дії та бездіяльність органів виконавчої влади або їх посадових осіб чи службових осіб. Підставою адміністративної скарги є порушення прав та охоронюваних законом інтересів фізичних і юридичних осіб, які допущені рішеннями, діями чи бездіяльністю органів виконавчої влади, їх посадових осіб і службових осіб. Зміст адміністративної скарги складають вимоги суб єкта звернення. Суб єктний склад адміністративної скарги складають суб єкт звернення і суб єкт вирішення справи за скаргою;
доведено відсутність ознак позовного характеру у адміністративному провадженні за скаргою, що обумовлюється тим, що: а) адміністративне провадження за скаргою не можна вважати змагальною формою юридичного процесу, у тому класичному розумінні змагальності, яка характерна для цивільного процесу; б) відмінності між такими юридичними категоріями як “скарга” і “позов” проявляються у їх матеріально-правових частинах, зокрема, суб єктах, яким адресуються матеріально-правові вимоги цих засобів правового захисту; запропоновано розглядати у якості критерію розмежування таких видів звернень як “скарга” і “заява” характер правовідносин на врегулювання яких направлені вказані види звернень, а саме – відповідно наявність або відсутність адміністративно-правового спору між суб єктом звернення та органом виконавчої влади чи іншим суб єктом;
вироблені пропозиції, спрямовані на удосконалення правового регулювання порядку адміністративного оскарження актів, дій та бездіяльності органів виконавчої влади, зокрема, конкретні пропозиції стосовно внесення змін до Закону України "Про звернення громадян", та пропозиції до проекту Адміністративно-процедурного кодексу України, інших нормативно-правових актів.
Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що висновки дисертанта можуть бути використані для подальших досліджень загальнотеоретичних питань, пов язаних із створенням дієвого механізму захисту прав фізичних і юридичних осіб в цілому, та функціонуванням адміністративного оскарження, як елементу даного механізму, зокрема. Висновки та концептуальні підходи, що викладені у дисертаційному дослідженні можуть застосовуватися в законопроектній діяльності, зокрема при розробці Адміністративно-процедурного кодексу України, нормативних актів, що регламентують відносини пов язані із здійсненням контролю у сфері виконавчої влади, а також юридичної відповідальності державних службовців та інших осіб у сфері державного управління.
Матеріали дисертаційного дослідження також можуть використовуватися у навчальному процесі, а саме – при викладанні таких курсів, як адміністративне право і процес, адміністративна відповідальність, правоохоронні органи.
Апробація результатів дослідження. Основні результати дисертаційного дослідження були апробовані на наступних науково-практичних конференціях: “Адміністративна реформа в Україні: шлях до європейської інтеграції” (м. Київ, 14–15 лютого 2003 р.); III національній науково-теоретичній конференції “Адміністративне право: сучасний стан і напрямки реформування” (м. Одеса, 23–25 травня 2003 р.; тези опубліковані); Міжнародній науковій конференції молодих вчених “Другі осінні юридичні читання” (м. Хмельницький, 14–15 листопада 2003 р.; тези опубліковані); Всеукраїнській науковій конференції “Юридичні читання молодих вчених” (м. Київ, 23–24 квітня 2004 р.; тези опубліковані).
Основні теоретичні положення і висновки дисертаційної роботи викладені у 7 наукових публікаціях, п ять з яких опубліковано у фахових виданнях.
Структура та обсяг дисертаційної роботи. Структура дисертації визначається її предметом, метою та завданнями дослідження. Вона складається з вступу, трьох розділів, що мають дев ять підрозділів, висновків, списку використаних джерел, який нараховує 229 найменувань.
Основний обсяг роботи становить 220 сторінок, з них – 23 сторінки займає список використаних джерел.
| 
