Электронная библиотека Веда
Цели библиотеки
Скачать бесплатно
Доставка литературы
Доставка диссертаций
Размещение литературы
Контактные данные
Я ищу:
Библиотечный каталог российских и украинских диссертаций

Вы находитесь:
Диссертационные работы России
Политические науки
Политические проблемы международных отношений и глобального развития

Диссертационная работа:

Шевелев Максим Борисович. Политические проблемы формирования корпуса государственных служащих в странах Западной Европы и США : Дис. ... канд. политол. наук : 23.00.04 Москва, 2000 156 с. РГБ ОД, 61:00-23/154-2

смотреть содержание
смотреть введение
Содержание к работе:

Стр.

Глава 1. Исторические и правовые аспекты

институционального развития государственной
службы в ведущих странах Запада
15

$1-1. Бюрократия: возникновение, теоретические подходы к

изучению, определяющие понятия 15

$1-2. Конституционно-правовые основы формирования корпуса

государственных служащих 33

$1-3 Особенности и основные тенденции текущего

реформирования государственной службы в странах
Западной Европы и США. 59

Глава 2. Институциональные нововведения и динамика
трансформации государственной службы в современных
условиях
79

$2-1 Ориентиры формирования корпуса государственных служащих...79

$2-2. Технологии подбора и развития кадрового потенциала

государственных служащих 93

$2-3 Реформирование госаппарата: зарубежный опыт и российские
проблемы ~ м 116

Заключение 134

Источники и литература 142

Введение к работе:

26 марта 2000 года Россия вступила в новую полосу своего развития. Минувшее десятилетие радикальных реформ приумножило количество проблем, стоящих перед российским обществом: спад производства, обесценивание национальной валюты, повторяющиеся бюджетные и финансовые кризисы, обнищание основной массы населения, ослабление государства. Сложившаяся ситуация делает актуальной проблему укрепления российской государственности. Сложность и неоднозначность этой задачи связана и с историческими традициями, и с внутренними процессами, и с глобальными изменениями и международной интеграцией. Вместе с тем не подлежит сомнению, что укрепление государственности теснейшим образом связано с укреплением власти, качественным усилением и развитием механизмов и структур государственного управления - и в первую очередь «персональной составляющей» аппарата государственной службы.

В сложном, динамичном, быстроменяющемся мире, на наш взгляд, решение этой задачи возможно в процессе координации взаимодействия властных и общественных институтов, направленной на стабилизацию общественного развития. Анализ новейшей истории и международной практики развития института государственной службы позволяет определить содержание найденных ответов и сущность вырабатываемых формул реагирования на происходящие перемены в различных странах и культурах, проследить возможности и пределы применяемых подходов.

Многие ученые, политики, общественные деятели, люди разных взглядов и убеждений, выражают уверенность в том, что институт

государства способен представлять общие потребности и частные интересы граждан, отдельных социальных слоев, различных экономических, общественных, политических объединений. При этом государственные институты должны взять на себя не столько контролирующие, силовые функции, а скорее координирующие и обслуживающие, что в свою очередь предполагает, во-первых, изменение смысла и направлений деятельности государственных служащих, во-вторых, трансформацию взаимоотношений аппарата управления («бюрократии») и общества в целом.

Различают три базовые модели организации корпуса государственных служащих: закрытую (кадровую - Франция, Германия), открытую (наемную - США) и модель на базе «истеблишмента» (Великобритания). Однако в жестком («чистом») виде эти модели не существуют. Намечается и общее сближение этих моделей по многим параметрам, определяемое сближением функций и общими чертами в жизни и деятельности современных государств.

Штат государственных служащих за рубежом обычно комплектуется преимущественно на основе принципа пожизненного найма. Штатные профессиональные работники принимаются на работу на весь период трудовой деятельности, что обеспечивает им стабильную занятость, уверенность в завтрашнем дне.

Существуют два пути набора персонала, в том числе и в государственной службе: внешний (за счет лиц извне организации) и внутренний (за счет выдвижения собственных работников). Положительная сторона первого пути в том, что в организации появляются новые люди с новыми идеями. Отрицательная же сторона состоит в том, что требуется длительный этап адаптации новых

6 работников в организации, где сам новичок вначале может проявить себя не с лучшей стороны.

Именно поэтому процедура приема на государственную службу тщательно регламентирована законодательством.

С середины 80-тых годов идея «прозрачной» или «отзывчивой» бюрократии, подконтрольной людям, стала превалирующей в направлениях реформирования государственной службы в странах Западной Европы и США. Существенными чертами структурно-функциональной оптимизации государственной службы являлись новые способы мотивирования чиновников, поощрение инноваций, децентрализация принятия решений, делегирование ответственности вниз и более широкое ее распределение, разрушение простых, линейных иерархий и замена их более сложными «сетями» ответственности и т.д.

Однако многие принципы и направления модернизации государственной службы вступили в противоречие с традиционными представлениями и законодательными нормами о государственной службе. Специалисты считают, что пока неясно, приведут ли реформы к существенным изменениям или просто станут в ряд многих реформ, направленных лишь на "обновление фасада".

Именно поэтому в современных условиях при большом разнообразии институциональных нововведений крайне необходимо хотя бы попытаться определить направления общего видения, достигнуть определенного взаимопонимания наших представлений о принципах организации и взаимодействиях в быстроменяющемся обществе, и обусловленных этим принципах формирования и функционирования государственной службы.

Процесс модернизации государственной службы и поиска оптимальных принципов ее формирования взаимообусловлен как внутренними, так и внешними параметрами. С одной стороны, это изменение взаимоотношений между «обществом и бюрократией», «чиновниками и гражданами» (т.е. внешние параметры), с другой -изменение внутренних отношений: «служащий - руководитель», «служащий - служащий» и т.д.

Сложность, неоднозначность и динамичность происходящих трансформаций предполагает многомерный характер анализа. Это влечет за собой необходимость целостного исследования принципов формирования корпуса государственных служащих, и в последнее время обретает наибольшую актуальность.

Степень разработанности темы

Проблема формирования органов государственного управления обретает свою актуальность по мере развития государства, расширения и укрепления его функций.

Идеи Сократа, Платона, Аристотеля, Цицерона положили начало западно-европейской традиции общественного устройства. Философия рационализма Р.Декарта дала новый импульс развитию социально-политических учений. В эпоху Нового времени были выдвинуты две важные концепции - теория Общественного Договора и идея разделения властей, которые получили свое обоснование в работах Г.Гоббса, Д.Локка, Ж.Руссо, Ш.Монтескье и др.. Труды И.Канта, Г.Гегеля, К.Маркса, О.Конта завершили формирование классической модели общественного устройства, оказывавшей значительное влияние на практику формирования государственных институтов в ведущих западных странах.

Существенный вклад в разработку принципов формирования госаппаратов внесли руководители государств (во Франции - Наполеон I, в Германии - Бисмарк, в США - Э. Джексон, В. Вильсон и др.)1 Они были вынуждены принимать волевые решения даже в тех сферах государственного строительства и администрирования, которые еще слабо были проработаны в теоретическом плане, так как общество ожидало адекватных действий в сложившихся исторических условиях.

В XX столетии в рамках поиска оптимальных форм бюрократического устройства было предложено немало теоретико-методологических подходов, объясняющих феномен бюрократии и позволивших повысить эффективность деятельности государственных служащих. Среди наиболее значимых: неоклассический (Р.Коуз, М.Вебер), марксистский (К.Маркс и его последователи), институциональный (Т.Веблен, К.Эйрис), социально-психологический (Э.Мейо, Р.Мертон), критический (К.Поппер)2.

Особенно следует выделить концепцию нового менеджериализма3. Идеи сторонников этого подхода были реализованы в политике

1 См.:История XIX века. Под ред. Лависса и Рамбо. Т.4. М., 1938; Токвиль А. Старый порядок и
революция. Пг., 1918; Тарле Е.В. Наполеон. М., 1934; Крылова Н.С. Английское государство. М., 1984;
Оболонский A.B. Эволюция государственной службы в Великобритании//Гос. и право №6, 1996. Он
же. Государственная служба США: история и современность//Гос. и право №4, 1999.

Nigro L., Richardson V. The Founders' Unsentimental View of Public Service in American Regime // Agenda for Excellence: Public Service in America. N.J.,1992; Wilson J. The Rise on the Bureaucratic State II Bureaucratic Power in National Policy Making. Boston, 1986; Benda P., Rosenbloom D. The Hatch Act and the Contemporary Public Service // Agenda for Excellence: Public Service in America. N.J.,1992.

2 Ноттурно M. Открытое общество и его враги: сообщество, авторитет и бюрократия//Вопросы
философии №11, 1997; Ayres СЕ. Theory of Economic Progress. Chapel Hill, 1974; Bureaucracy: Three
Paradigms. Boston-Dortrecht-London, 1993; Elliot J. General Theory of Bureaucracy. Portsmouth, 1986.
Hummel R.P. The Bureaucratic Experience. N.Y., 1977; Krislov S. Representative Bureaucracy.. N.J.,1974
Kranz M. Participatory Bureacracy. N.J.,1976; Gruber J.E. Controllng Bureacracies: Dillemas in
Democratic Governance. Berkeley - London, 1987.

3 Clarke J., Newman J. The Right to Manage: A Second Managerial Revolution? London, 1992; Dowding K. The Civil Service. L. - N.Y., 1995; Johnston J. Managerialism and Strategic Management: A Guided or Misguided Approach to Public sector Reform? Melbourne, 1996; Niskanen W.A. Competition among Government Bureaus II American Behavioural Scientist, 1989, vol.22, p.517-524; Pollitt С Managerialism and the Public Services. Oxford, 1993; Campbell С The Limits of Managerialism. London, 1998.

администраций Великобритании и США в 80-90-е гг. (М.Тетчер, Дж.Мэйджор, Р.Рейган, У.Клинтон). Согласно им, государственный сектор должен работать наподобие частного, а отношения государственного служащего и клиента должны напоминать рыночные.

Анализ предварительных итогов реформирования государственной службы последнего десятилетия не позволяет пока делать окончательных выводов. Однако в ведущих странах Запада и США ведутся активные исследования по выявлению причин, сдерживающих продвижение реформ4.

Бесспорный интерес представляет законодательство о государственной службе зарубежных стран. Для большинства государств является характерным отсутствие единого акта, регулирующего все вопросы, касающиеся государственной службы5. Именно поэтому представляется важным перевод и издание полного собрания законодательных актов ведущих стран.

С конца 80-тых годов в связи с глобализацией процессов
общественного развития и международной интеграцией, появлением и
распространением новых информационных технологий

актуализируются проблемы взаимодействия и согласованности при принятии решений, уважения интересов и потребностей каждого гражданина, сообщества, государства6. Высказываются новые нетрадиционные точки зрения на организацию государственной службы в современных условиях.

4 Государственная служба. Тенденции развития. Зарубежный опыт, (реферативный сборник под ред.
Калинкиной Л.В. и др.) М.:РАГС, 1998; Hard Truths / Tough Choices. The first report of the National
Commission on the State and Local Public Service. The Nelson A. Rockfeller Institute of Government,
Albany, NY,1993.

5 Государственная служба основных капиталистических стран. Отв. ред. В.А. Туманов M., 1997;
Комментарии к Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации»
и законодательству о государственной службе зарубежных государств. M., 1998; Старилов Ю.Н.
Служебное право. М., 1996; Государственная служба в зарубежных странах: сборник обзоров
законодательства. М.:ИНИОН, 1996.

6 Сиджански Д. Федералисткое будущее Европы: от Европейского сообщества до Европейского

При этом в ряде исследований, появившихся в последнее время, особое внимание уделяется «старым» проблемам, но требующим современных решений: развитие кадрового потенциала, участие граждан и общественных организаций в процессах принятия управленческих решений, правовое регулирование этики поведения должностных лиц и т.д.7

Наблюдается заметный всплеск исследовательского интереса к
разработке данной тематики и в России.8 Ведущими организациями, на
наш взгляд, в этой сфере являются Институт международной
экономики и права, Государственный университет управления,
Российская академия государственной службы при Президенте РФ.
Следует отметить монографии Ю.С.Васютина (г.Орел), А.А.Хохлова (г.
Ростов-на-Дону), Ю.Д.Артамонова (г.Нижний Новгород),

опубликованные в российских регионах, касающиеся вопросов сравнительного анализа существующих моделей государственной службы.9

Наличие этих и других монографий и коллективных трудов10 позволяет в данной работе уделить меньше внимания традиционным

Союза. М., 1998; Geeraerts G. Analyzing Non-State Actors in World Politics. Brussel, 1995.

7 Covey S.R. Seven Habits of Highly Effective People. NY, 1990; International Comparisons in Human
Resource Management (ed. by CBreuster). London,1991; Mauntfield R. The New Senior Civil Service:
Managing the Paradox// Public Adminstrations, 1997, vol.2, pp.307-312.

8 Управление персоналом государственной службы. Под ред. Охотского Е.В. М., 1997;
Государственная служба: организация, кадры, управление. М.:РАГС, 1999.
Казанцев M.H. Публично-правовое регулирование государственной службы. М., 1999.
Лукьянченко А.Е. и др. Управление персооналом государственных органов: система организации и
функционирования. М.:Наука, 1999.

Слатинов В.Б. Кадровая политика в условиях социальных трансформаций. Орел, 1999. Тенденции развития государственной службы в Российских регионах. Саратов, 1999. Кадроведческие и информационные технологии в системе государственной и муниципальной службы. Майкоп - Ростов на Дону, 1999

9 Артамонов Ю.Д. и др. Правовые основы государственной службы Российской Федерации.
ЕШовгород, 1997; Васютин Ю.С. Профессиональное образование кадров государственной
службы и местного самоуправления. Орел, изд-во ОРАГС, 1998.

10 Изучение и адаптация зарубежного опыта управления и кадровой работы. Под ред.
Загладина H.B., Романовского H.B., Хохлова A.B. M.: РАГС, 1996; Зарубежный опыт управления:
подготовка кадров государственной службы. Проблемы России. М.:РАГС,1998; Реформирование
России и современный мир. Вып.2. М.:РАГС, 1999

11 подходам и сосредоточится прежде всего на менее исследованных и дискуссионных вопросах, раскрывающих сущность и направления деятельности государственных служащих в современных условиях.

Цель и задачи исследования

Целью работы является определение на основе комплексного анализа теоретико-методологических подходов и предварительных итогов реформирования государственной службы в странах Западной Европы и США в 80 - 90-тые годы XX столетия критериев положительной ориентации формирования корпуса государственных служащих в современных условиях.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

  1. Охарактеризовать современные конституционно-правовые основы формирования корпуса государственных служащих, определить общие черты и особенности статуса государственных служащих в ведущих странах Западной Европы и США.

  2. Проанализировать структуру институциональных нововведений и обобщить результаты исследований возникающих противоречий в формировании новых систем государственной службы.

  3. Раскрыть сущностные особенности превалирующих теоретико-методологических подходов к проблеме структурно-функциональной оптимизации государственной службы как одного из ведущих социальных институтов в структуре современного общества.

  4. Обосновать перспективные направления формирования корпуса государственных служащих в процессе общественных трансформаций.

  5. Соотнести традиционные и инновационные методы работы с кадрами и определить технологии, позволяющие полнее использовать I

развивать опыт и способности каждого работника, создавать благоприятные условия для эффективной деятельности государственных служащих.

Теоретическая и методологическая основа диссертационного исследования

Для исследования заявленной темы были использованы три подхода: институциональный, коммуникационный и системный, дополненные при необходимости результатами последних исследований зарубежных и отечественных авторов, изучающих различные аспекты (психологические, социокультурные, информационные, политические, философские) рассматриваемой проблемы.

Отдавая предпочтение институциональному аспекту обустройства государственной службы, автор видел необходимость комплексного исследования совокупности взаимодействий в современном мире. В то же время коммуникационный подход позволил определить значение неформальной интеграции и развития информационных технологий.

Различные подходы были объединены в рамках системного анализа. Данный подход, несмотря на то, что был разработан в 60-тые годы и конкретизирован в последующие десятилетия, получил мощный импульс с развитием информатики и новейших средств коммуникации, а так же становлением синергетической парадигмы.

Научная новизна

1. Исследованы новые формы организации общественных институтов и

международных сообществ. Показано, что исходным принципом и

ориентиром в развитии новых форм является признание

человеческой личности как уникальной и единственной на земле,

уважение человека и создаваемых им основных ценностей и участие этой личности в общем деле.

  1. Раскрыто влияние на трансформацию систем государственной службы ведущих западных стран быстрого развития в последние годы информатики и сетей коммуникации. Они не только ускоряют процессы взаимодействия различных социальных институтов, но и, умножая горизонтальные связи, изменяют структуру власти и управления. В перспективе госаппарат будет основан не на строгой бюрократической иерархии, а на рациональном сочетании централизованного управления с горизонтальными сетями, многими автономными структурами, имеющими собственные ресурсы и способными самостоятельно принимать решения.

  2. Определены условия, способствующие стабилизации в современном обществе, среди которых ведущим является понимание паритетности его составляющих. Это предполагает управление на основе общего видения и коллективно принятого плана, при котором за счет интерсубъективности возникают взаимодействие и согласие, консолидация и кооперация партнеров, тождественных в своем развитии.

  3. В рамках выдвинутой концепции сформулированы ориентиры формирования корпуса государственных служащих в развитых странах Западной Европы и США, которые могут быть учтены как полезный опыт и в процессе реконструкции системы государственной службы в России:

общегосударственный подход, преодоление разобщенности и несогласованности в деятельности органов власти;

гибкие открытые системы управления, способные быстро адаптироваться к быстроменяющейся внешней среде;

формирование механизмов согласования и координации взаимодействий в социальной среде; предоставление руководителям большей свободы действий;

социальное партнерство, формирование рабочих сетей, вовлечение в процессы принятия и реализации управленческих решений общественных организаций и заинтересованных структур;

управление на основе общего видения и коллективно принятого плана;

использование внутреннего потенциала: создание условий для инициативы, ответственности, творчества работникам органов государственной власти.

Практическое значение исследования и апробация его

результатов Научные результаты исследования могут быть использованы для дальнейшей разработки теоретических и прикладных аспектов реформирования государственной службы Российской Федерации. Материалы данной работы могут использоваться в учебном процессе по специальности «Государственное и муниципальное управление» в системе обучения, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.

Подобные работы
Эпштейн Ефим Евгеньевич
Проблемы ближневосточного урегулирования в дипломатии США
Лексютина Яна Валерьевна
Проблема Тайваня во внешней политике США на современном этапе
Ярыгин Григорий Олегович
Проблемы экологической безопасности в политике США, Канады и Европейского союза
Минакова Раиса Даниловна
Проблема формирования позитивного имиджа Калининградской области во взаимоотношениях России и Евросоюза
Бодюль Вероника Евгеньевна
Политические и социальные проблемы формирования интеркультурного общества : На примере Федеративной Республики Германия
Чигарев Денис Юрьевич
Терроризм как средство политической борьбы в странах Западной Европы
Каменская Юлия Анатольевна
Образовательная политика в странах Западной Европы и России: сравнительный анализ
Кривохижин Сергей Юрьевич
Основные направления и особенности интеграции стран Центрально-Восточной Европы в Европейский Союз
Агафонов Антон Борисович
Современная государственная антитеррористическая деятельность США : Политические аспекты проблемы
Жирнов Валерий Иванович
Социально-политические проблемы формирования позитивного имиджа российских предпринимателей

© Научная электронная библиотека «Веда», 2003-2013.
info@lib.ua-ru.net